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　　新公共管理运动的开展以及对政府治理理论的革新，实质就是在寻求一种和谐的治理模式，将顾客概念引入到政府管理中来，建立以顾客为导向的服务型政府，而服务型政府的重要条件就是要使政府的顾客满意。要了解政府顾客动向就必须实施实施顾客满意度测评，顾客评价数据不仅能客观、公正测评其对政府工作的满意状况，而且经过分析研究，还可以为当前政府治理模式持续改进和提高提供建设性意见。

一、 政府政务服务满意度背景分析

1．公民社会逐渐觉醒是开展政府顾客满意度测评的重要前提

      与企业有特定的顾客一样，政府也就自己的顾客即公民。公民社会理论将社会结构分成国家——市场——公民社会三元结构模式，公民社会成为独立于国家和市场领域的重要中介。从20世纪90年代开始，伴随着我国市场经济的逐步发展，以及政治与经济的一定分离，我国公民社会逐渐成长起来。“公民参与”成为党和政府推进中国特色民主政治的重要内容。随着公民民主权利意识的增强，公民不仅越来越明确的意识自己的权利，而且也越来越积极要求直接参与政务服务的供给过程，依照法律自觉维护个人合法权益。特别是随着政府工作透明度的加强，本文认为公民可以通过各种渠道积极参与政务服务过程，不仅可以监督政府部门，防止政府权力滥用及造成腐败、损害公民的合法权益等严重后果，还可以通过顾客满意度测评来积极评价政府部门的活动。

2．建设服务型政府为顾客满意度指数模型建立提供现实依据

       改革开放已经30多年，我国取得了举世瞩目的成就，然而我国政府管理中至今仍存在计划经济时代遗留的
“越位”、“缺位”、“错位”等以“官本位”为主导的诸多问题。自党十六大起正式把建设服务型政府作的改革目标推向前台。由管制型政府向服务型政府的转变，就是要改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，使政府职能从划桨向掌舵变进。由于服务型政府的宗旨是为人民提供所需的而又令其满意的服务，因此，政府提供公共服务是一个与公众互动的过程，政府最主要的角色将不再是控制者，而是辅助者和服务者。公众与政府的关系发生明显变化，“民本位”思想贯穿了整个服务型政府建设中。所以，以“顾客导向”的服务型政府将公众满意度作为衡量政府行政质量的标准。本文认为，在党和政府的宏伟目标指引下，需要我们深入研究公众的需要和满意度，现阶段是建立政务服务满意度模型的最佳时机。

3．国际竞争推动群众满意度指数模型建立

       随着经济全球化的不断深入，国家间的竞争日益激烈。世界经济论坛公布2006年全球竞争力排名，中国排名54位比去年下降6个名次，瑞士、芬兰和瑞典分列前三。其中，政府绩效作为一个国家的国际竞争力的主要指标之一，由此可见，我国政府绩效需要得以重视和提高。由于受传统计划经济体制的影响，我国政府在绩效评估方面单纯的以工作完成量和政绩来考评部门或工作人员的成绩，其方法单一，过程又具有单向行，使我国政府绩效评估工作严重滞后，特别是加入WTO后，中国面临的最大挑战就是政府。因此，本文认为可以在借鉴企业绩效考评的方法基础上利用政务服务满意度模型来完善政府绩效评估体系指标，并作为政府部门考核依据来提高政府效率。

二、 国内外顾客满意度指数模型研究现状分析

      顾客满意度理论发端于Richard L.Oliver在1980年提出的顾客预期差异理论。该理论系统地阐述了顾客满意度的形成机制，并成为目前欧美国家顾客满意度指数体系的理论基础。

      1989年，瑞典在世界上率先建立了国家层次上的顾客满意度指数（SCSB）模型。随后，美国于1994年建立了顾客满意度指数计量经济模型（ACSI）。欧盟也于1999年进行了欧洲顾客满意度指数（ECSI）的首次测评。同时，台湾、新西兰、南韩等地区和国家也开始选择一些行业试点调查并计算顾客满意度指数。

       瑞典模型SCSB（如图1）包括5个结构变量和6个关系（由实箭线表示，下同），其模型包含两个函数关系：①顾客满意度=f（购前期望，感知表现）；②顾客忠诚度=f（满意度，转移障碍，顾客意见）。

      美国顾客满意度指数模型ACSI（如图2）则增加了一个结构变量――感知质量，从而包括6个结构变量和9个关系。其中，期望质量、感知质量、感知价值是3个前提变量，顾客满意度、顾客抱怨和顾客忠诚是3个结果变量。根据这一模型，可以建立一个可以检验的、由多元方程组成的计量经济模型。

      欧洲顾客满意度指数模型ECSI（如图3）则是在SCSB和ACSI的基础上发展起来的，它由7个结构变量和16个关系构成。在结构变量中，形象、预期质量、感知质量硬件、感知质量软件和感知价值是前提变量，顾客满意度、顾客忠诚是结果变量。

      我国自1995年引入顾客满意度指数概念以来，国内学者进行了大量研究。清华大学根据中国市场的实际情况，率先提出了中国顾客满意度指数模型CCSI（如图4）。该模型是一个因果关系模型，由6个结构变量和11种因果关系组成，其中品牌形象、预期质量、感知质量、感知价值是顾客满意度的原因变量，顾客忠诚是顾客满意度的结果变量。

       顾客满意度指数首先是作为衡量各国经济增长和经济生活质量的宏观指标提出来的，反映整个国家或地区的经济增长质量。如果顾客满意度指数上升，表明经济系统向着健康、稳定和持续的方向发展。此外，通过建立经济增长与顾客满意度指数的关系，还可将顾客满意度指数作为预测经济增长的重要依据。

顾客满意度指数作为一种反映经济质量的指标，不仅在宏观上，在微观上也具有重要的理论意义和实用价值。企业中首先引入了顾客满意度指数模型来测评顾客满意度，了解顾客的需求、对于产品和服务的忠诚度。企业通过测评分析，可以了解自己的市场地位和薄弱环节，推动企业经营体制和管理机制的改革。因而，顾客满意度指数是一种非常有用的微观管理工具，并被广泛用于各行各业，为政府部门引入顾客满意度指数模型提供实践基础。

三、 顾客满意度指数模型在政府部门应用现状

      20世纪80年代中期，西方国家为在国际舞台中提高竞争力、解决政府失灵以及挽回民众信任等问题，纷纷进行“新公共管理运动”，开展政府改革。这场改革使绩效管理与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识、在政府政府部门与管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用。

       美国在ACSI模型基础上建立了政府部门顾客满意度指数模型（如图5），该模型与ACSI有一定差异，这主要是由于政府部门和私人部门所固有的特点所致。自从1994年以来，美国已经有31个政府机构应用该模型进行满意度测量。1999年，联邦政府开始使用ACSI模型来测量公众对政府服务的满意度，美国成立了ACSI的官方网站，每个季度公布经济行业、联邦政府、企业的美国顾客满意度指数。ACSI模型已经成为美国联邦政府改进服务，制定政策的重要参考指标。2000年以前，ACSI模型只是应用于联邦政府层次，2000年开始，ACSI模型的应用范围扩大到地方政府。

       同美国政府部门顾客满意度指数模型对比，可以发现本模型在结构变量构成、结构变量间相互关系两方面都进行了改进，由于我们要符合中国的实际情况，因此，必须建立适合中国国情的政务服务满意度模型。所以在结构变量方面，引入“员工满意度”外生变量，还原了“感知价值”内生变量。在此我们将本模型的结构创新之处予以说明。

1． 引入“员工满意度”

       随着对服务型政府构建研究的深入，人们发现在政府部门中驱动顾客满意的因素除了顾客价值外，员工满意也是一个不可或缺的因素。服务型政府将政府作为服务提供者，而政府工作人员成为提供服务的直接执行者。服务利润链理论思想认为，在利润增长、顾客忠诚、顾客满意、给顾客提供的服务价值、员工能力、员工忠诚及员工满意之间存在直接相关关系，其中政府工作人员处于政府部门与顾客沟通的关键环节，服务价值是由那些满意的、忠诚的、有效率的员工所创造的，员工满意使员工忠诚，并能达到较高的工作质量与工作效率，提高顾客价值，从而有顾客满意、顾客忠诚，进而增加政府社会效益和经济效益。此外，近年来各国政府都将客户关系管理引入到政府改革中来，而客户关系管理理论更是将企业员工作为内部客户，与外部客户一起纳入客户管理范畴。因此，本文认为可以将员工满意度作为衡量顾客满意度的一个指标。

       本文将员工满意度引入模型的另一原因在于人是管理中最活跃的因素。政府的主要职能之一即向公众提供公共服务，从服务的特性看，服务具有异质性，即服务质量会随着员工（服务传递者）、公众及时间的不同而变化。如果这种变化源于政府员工，公众的满意度必然会受到影响。因而在政务服务满意度模型时，不应忽略这一重要的因素。

2．用“信息一致性”替代“信息”

       信息一致性是指信息在公众与政府之间的分布情况，往往政府部门和公众所掌握的信息是不对称的。一方面，政府向社会提供有效的公共服务和公共物品，必须以充分可靠的信息为依据。但由于这些信息在无数分散的个体行为之间发生和传播，政府很难完全掌握。另一方面，政府对信息资源有主要控制权，在一些公共信息的处理上可以进行筛选，这样公众通过公开的或非公开渠道可收集的公共信息都比较有限。消费者行为理论指出，现代社会生活中，消费者一旦产生了需求动机，就会主动而又全面地搜集产品或服务的各种信息。消费者首先便在自己的记忆中搜寻可能与所需商品相关的知识经验，如果没有足够的信息用于决策，他便要在外部环境中寻找与此相关的信息。建立在足够信息上的决策不仅有助于满足消费者需求，还会增加其购买的信心，无形中影响群众服务的满意水平。

      信息的收集是一个长期积累更新的过程。收集的信息不多，群众的预期就不会太高；群众如果对某产品或服务掌握了足够多的正面信息，其预期就会相应提高；反之，如果群众掌握了很多负面信息，其预期也不会太高。

真实的信息有助于群众对政务服务形成合理的预期，从而导致合理的满意水平；而虚假的信息，则只会使群众形成对服务不切实际的预期，必然影响群众满意度。

       在信息收集渠道还不够畅通、信息真实性还极成问题的中国，群众与政府间信息不一致必然通过影响顾客预期成为影响满意度的重要因素。因此，应将信息一致性纳入模型研究范围。从公共管理角度来讲，通过测评顾客满意度，探询影响信息一致性的因素，将有利于提高政府信息管理水平，降低群众与政府间信息的不一致性，从而提高满意度。

3．将“过程”、“服务”融入“感知质量”

       由于服务具有不可分离性，即服务生产与消费是同步进行的，顾客与服务提供者之间存在着包括关键时刻在内的互动关系。政务服务过程中的可靠性、响应性、保证性及移情性等方面均可体现在“感知质量”之中。因此，笔者认为将“过程”、“服务”纳入“感知质量”更具合理性。

4．保留 “感知价值”

       由于政府部门服务也受价格与成本及财政支出的影响，所以保留了感知价值这个结构变量。

四、新模型的观测变量构成与分析

       事实上，顾客满意度指数模型不仅涉及结构变量及其关系的选择，还涉及观测变量的选取。顾客满意度理论认为，结构变量是隐性变量，不适合向顾客直接调查。每个结构变量都有几个对应的观测变量，对顾客的调查是通过观测变量来进行的。观测变量选取是否合理，不仅直接影响到结构变量测定的科学性、准确性和可靠性，还将影响整个顾客满意度测评的目的能否实现。

       本文建立政务服务满意度模型的目的在于通过测评，转变政府公共服务职能、改进政府公共服务质量、提高政府行政效率，通过提高公众服务满意度加强公众对政府的信任。因此，笔者设计了以下观测变量。表1在给出本文新模型各个结构变量及其所属观测变量的同时，给出了美国政府部门顾客满意度指数模型的结构变量及其观测变量，以便于分析比较。

1．在员工满意度方面

       尽管本文将员工满意度指标首次引入顾客满意度模型，但员工满意度的测评早已有大量的研究成果。笔者综合各家之长，认为员工满意度应从员工对企业满意度和员工对个人的满意度两方面进行测定，其中，员工对企业满意度可以从企业文化、工作本身、工作协作与工作回报四个观测变量加以测定，而员工对个人的满意度主要是指员工的个体差异（如学历、家庭、个性等），可不加细分。通过上述变量的测定，将有助于发现加强企业文化建设、完善组织结构及激励约束机制设计等方面工作的途径。

2．在信息一致性方面

       对于群众而言，信息收集不外乎要求充分、真实。因此，将顾客收集信息的充分性作为观测变量之一顺理成章，而且群众也能够就信息收集充分与否作出判断。至于信息收集的真实性，从顾客的角度却是难于判断的。而真实与否，不外乎影响信息在群众决策中作用的大小，因此，笔者认为可代之以信息对群众决策的重要性。通过信息一致性指标的测定，将有助于改善政府与民众沟通问题。

3．在群众预期质量方面

       群众预期质量是顾客进行满意度评价的参照系，本模型设计了对服务技术质量的预期和对服务功能质量的预期两个观测变量。技术质量是指政务服务的结果是否满足需求（指群众通过享受服务究竟得到了什么）；功能质量是指政务服务过程相关内容的质量，更多体现在服务过程中的可靠性、响应性、保证性及移情性等方面。

4．在群众感知质量方面

       经过调查，影响政府政务服务满意度有6个主要因素，包括政府管理社会的效果、政府行政服务的效率、公务人员的素质、政府服务效能、经济服务指标、政府行为合理化水平。其中，每个因素也对应了多个观测指标。

5．在群众感知价值、群众满意度、群众抱怨及群众信任方面

       通过分析，笔者认为群众感知价值由给定质量下对价格的评价、给定价格下对质量的评价两指标反映。顾客满意度包括实际感受同预期比较的差距、实际感受同理想比较的差距两个观测指标。在群众抱怨变量中，抱怨行为可以直接表现为群众投诉。另外群众信任的观测变量的选择已能够反映政府要达到的目标，因此予以了完全借用。

五、 展望

       群众满意度评估是一种帮助政府改善服务的一种工具，它可以通过对政府部门提供政务服务的群众满意度指数分析，更好地监督和改善政府部门工作，为公正提供更多更好的服务。目前，我国政府部门的政务服务满意度研究及测评还处于探索性阶段，本文提出的政务服务满意度模型建立在对群众满意度理论、服务利润链及公共管理理论深入研究的基础上，模型反映了我国政府部门的基本特征和影响政府公共服务顾客满意度对相关因素，为以“群众满意为目标”的服务型政府建设提供指导性信息。

       在实际应用中，可以分步骤、分阶段的在我国地方各级政府中进行测评，另外，还可以针对不同地区和不同领域政府部门的实际情况对结构变量的观测指标进行修正，最终形成符合各地方政府和不同部门服务情况的问卷体系，用于调查。

       对政务服务满意度调查应该委托第三方来执行，突出测评结果的公正性、公开性、可靠性和有效性。

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