政府政务满意度测评问题研究的进展与展望
2016年06月24日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
20世纪90年代以来，以“新公共管理”和“新公共服务”为导向的政府改革，要求重构政府职能和价值，强调政府必须具有回应性、责任、服务、民主等基本理念，需要对政务负责，为政务服务并及时关注政府与社会的关系以及政务的利益。政务对政府服务的满意度成为检测政府治理完善与否的关键。通过评价政府工作的绩效和效率，可以促进政府职能部门不断完善自身工作。因此，对评价政府公共服务绩效的途径和方式开展研究，逐渐成为学术界研究的热点，其中基于政务满意度的政府公共服务评价体系的构建与应用备受关注。
一、政府政务满意度测评研究的兴起和进展
（一）国外政府政务满意度测评的兴起
政府政务满意度测评最早源自于企业绩效测评中的顾客满意理念（CS），即通过分析影响顾客满意状态的各种因素，从所获得的信息中析取和建立顾客满意度指标体系，对管理过程和经营方法进行测评，有针对性地提出解决方案，将其应用在企业的具体经营管理中。随着“新公共管理”和“政府再造”运动的开展，“顾客满意度指数模型”（简称CSI）在政府部门得以普遍应用――1989年瑞典建立了世界上第一个全国性顾客满意度指数模型。随后美国、加拿大、韩国以及我国台湾等20多个国家和地区先后建立了全国或地区性的CSI模型，其中美国的顾客满意度指数模型（简称ACSI）最为普遍。奥斯本和盖布勒等代表人物更是倡导建立“受顾客需要而不是官僚政治需要”的顾客导向型政府，顾客满意度评价体系作为改革后政府行政效率的测评模型应运而生。
（二）国内政府政务满意度测评研究的进展
作为政府绩效管理的分支领域，国内对政府政务满意度测评的研究远远不够。根据CNKI的资料表明，国内较早关注到政府满意度评价的文献是左然在1994年翻译的英国学者约翰・鲍恩的《如何评估中央政府的工作绩效》。约翰提出包括“政务参与途径”在内的政府绩效评价的五个途径，但他同时认为政务参与途径无法提供详细的评估方法，因此并无详细阐述。
根据1994年来CNKI数据库中的期刊文献统计，到了2004年，我国才开始对“政府政务满意度”的相关主题有所关注。近五年来，随着我国政府改革实践探索的深入开展，“政府政务满意度”的研究也呈快速上升的趋势，2006-2011年“政府政务满意度”的相关研究文献年均16篇以上。
国内于2004年前后开始关注ACSI测评模型，将政务满意度作为政府绩效评估重要的价值取向纳入测评指标体系之中，另有不少学者通过在层次分析法（简称AHP）的基础上借鉴ACSI模型建立政府绩效评价指标体系。以往的政府绩效测评，多由政府自身作为测评主体，往往由于政府自身“运动员”、“裁判员”身份兼顾，并不能客观、真实地反映民意；政府主导的测评面临群众敷衍了事，不透露真实想法的窘境。2007年11月13日，广东省《新快报》独家公布了由独立第三方完成的“2007广东省市、县两级政府整体绩效指数研究红皮书”，从五个领域四十个具体指标构建了政府政绩测评框架，引发各界强烈关注。由于第三方具有中立性或独立性，有利于保证群众满意度测评的公正性、考核结果的可信性，并能够逐步建立以群众为利益核心的中立性测评模式，因此，这一模式正越来越多被倡导，呈现出较快的发展趋势。
二、政府政务满意度测评问题研究的主题和内容分析
（一）研究主题
如前所述，自ACSI模型引入中国以来，我国的众多学者在其基础上对“政府政务满意度”研究的不同侧面进行了更加详细和具体的深入分析。根据今年来改领域的分析和研究，政务类型的满意度测评主要可分为以下几个课题板块：政务服务满意度综合性研究；有关政务服务满意度测评模式的研究；电子政府满意度测评研究；职能部门绩效评价研究；关于公共政策/行为的研究；对公务员绩效考核研究；政务服务产品满意度测评研究；第三方评估主体的研究；运用在城市管理上的政务满意度测评研究；对经典模式的学习和借鉴的分析；有关满意度研究方法和模式的研究。
（二）研究内容分析
上述研究课题分别根据政府服务、物品的提供，政策的制定以及对政府政务满意度的评价主体和评价方法从不同侧面和具体领域进行分析。可以归为如下几类：
1. 政府政务满意度综合研究。在此部分的研究中，学者们多从“新公共管理”和政府改革的新模式对政府职能的要求出发，对政务满意度与政府部门运作之间的关系作出理论和逻辑推导，最终得出企业部门的顾客满意度测评模型适合于政府政务满意度评价这一结论。有学者把当前国内地方政府政务满意度测评的实践归结为企业评政府的“甘肃模式”、传统万人评议的“珠海模式”和网上评政府的“辽宁模式”等，但这些实践都尚不成熟，还有待完善；也有学者通过对近年来地方政府政务满意度测评实践的跟踪研究，指出当前各地方政府政务满意度测评的实践存在着测评工具化、封闭化、简单化等困境，相关运作机制也有待进一步完善。
2. 政务服务满意度分析。学者们在借鉴ACSI模型的核心概念基础上提出了中国政府服务的政务满意度测评模型CPSSI，该模型由接受者期望、感知质量、接受者满意、接受者抱怨和接受者信任等结构变量构成。该模型通过了解政府职能部门的工作是否与政务预期相符所导致的不同结果，即接受者抱怨或者接受者信任来评价政府部门的政府政务满意度。其中部分学者将ACSI模型具体至对社区服务满意度的测评，在考虑社区服务相关特征的前提下选取潜在变量，建立社区服务政务满意度测评的因果关系概念模型，其中包括前因变量、政务满意、结果变量，并将前因变量进一步细化至7个，最后将变量整合建立测评指标体系；还有部分学者则将视野放在运用ACSI模型对电子政府用户满意度的测评上，将ACSI模型中的由价格耐受力和“再购买”意图组成的“顾客忠诚度”对应于公共部门进行调整，强调顾客期望和感知质量两个满意度驱使的重要因素；也有学者尝试构建了政府信息公开政务满意度测评体系，政府形象、政务期望、信息质量、信息服务、感知易获取、感知质量、政务满意和政务信任。而作为施政主体，政府自身也在积极谋求改进，特别体现在政府门户网站评价指标体系的建立与完善上。
3. 服务产品满意度分析。有的学者从政府供给论入手，认为政府存在的意义是为政务提供公共产品，因此将关注的重点放在政府提供的公共产品和服务中，认为政务对于政府的满意度完全可以由政务对于公共产品供给的评价或满意度来表现。换言之，政务对于各类公共产品的评价就构建了政务满意度的结构。
4. 服务政策满意度分析。有的学者则站在现代政府职能的角度，将ACSI模型引入对公共政策的评估：2004年尤建新将“顾客满意”的理念引入城市管理，以此为基础，有学者针对城市管理中“公民共享和非盈利化”的特殊性，对ACSI模型进行改进，建立了一个开放的城市管理政务满意度指数模型UMPSI，用“政务参与”变量代替了ACSI模型中“顾客忠诚”变量，并取消了“感知价值”变量[11]。相比ACSI模型，UMPSI更注重分析影响政务满意度分析判断的因素而非通过权重比较直接指出城市政府的重点工作。
5. 评价主体分析。2007年就有学者提出“政府和公共部门的顾客满意度指数研究和测评工作可由第三方学术机构牵头，联合质量管理部门和行政监督机构共同完成，通过对各个层次政府和公共部门提供公共产品和公共服务的质量水平和公共满意度进行客观测评，将结果反馈给被评价的组织单位，促使其进一步改善产品质量，提高服务水平”。《2007年广东省市、县两级政府整体绩效指数研究红皮书》中，将“促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本”4个客观类指标领域层和“达致政务满意”一个主观类指标领域层结合，一起形成“5个领域层40个具体指标”的地方政府绩效评价指标体系在该体系中，主观类和客观类的指标领域层以确立因果关系的方法达到吻合。
6. 对策分析。学者们不断寻求将ACSI模型结合具体国情重新创造或将ACSI模型与其他模型进行整合以更好的实现对策优化的途径，其中运用较为广泛的是层次分析法（AHP）与ACSI模型的结合应用。一般来说，对AHP的利用有助于站在更宏观的角度评价政府绩效，如政府运作需考虑的成本、规范以及如何与地方实际进行更好的结合，而不是仅以政务满意度的视角进行阐述。但在评价体系中，政务满意度往往仍是构成体系的重点，一些学者敏锐地关注到这一点，进而将AHP和ACSI模型有机结合，将“顾客满意”作为一级指标进行元素分解。他们指出，在ACSI模型中，满意度CSI是最重要的指标，因此政务满意可作为政务满意程度模型的一级指标；感知质量、政务期望、政务抱怨等可作为二级指标；根据公共部门的不同特点和不同的服务与产品，又可以把二级指标继续细化到每一种不同类别的部门、产品和服务中去，形成三级指标；在此基础上根据测评的需要继续细化，形成四级甚至五级指标；另有学者结合AHP和ACSI模型建构出我国政府政务满意度指标体系，将“政策接受者满意”分为“政务期望、服务质量、感知价值、政务抱怨、政务信任”等五个组成元素，然后进行更细致的元素划分，核心变量“政务满意度”或者“顾客满意度”成为新体系的一级指标，政务期望、预期质量、感知质量、感知价值、顾客抱怨和顾客忠诚等结构变量通常作为新体系的二级指标，两者结合使模型更具层次，划分更加科学，因而在更多的实证性研究中被普遍应用。
三、政府政务满意度评价模式研究的反思与探讨
如前所述，当下的国内学界开始越来越多地关注对政府政务满意度测评模式的研究，但是当对理论和实践联系要求越来越紧密的时候，相关研究也存在一些不足和局限：
（一）理论研究起步较晚，文献积累有限
随着公民意识的觉醒，公民的政治参与越来越多样化并更具广泛性，但与此相应的政府政务满意度研究起步较晚，在国外已经开始进行量化分析时，我国还在对“百万市民评政府”、“万人评机关”的测评活动进行描述性研究。虽然ACSI模型在全球普及之初我国尚有学者能够敏锐地对这一领域予以关注，但在随后的发展中这一研究却一直处于缺失的状态，从1994年开始至今的18年间，我国有关政府政务满意度的研究仅百余篇，而且无论从研究的数量还是从研究的深度和广度都有很大局限。
（二）理论研究分布不均，理论建构缺失
在现有文献中，相关研究的地区分布情况，东部地区的研究人员居于首位，其中长三角和珠三角地区的研究最多，而整个西部加起来不过5篇，研究人员分布及其不均衡。另外对国外以及港台地区先进经验的借鉴只有4篇，相关研究也相当不足。总体而言，大部分的政府政务满意度研究仍处于探索阶段，一方面缺乏专门探讨ACSI模型和相关模型的基础理论的文章，另一方面由于缺乏对ACSI模型基础理论的研究，一些学者对ACSI模型的改造尚不成熟，创新不足，多有重复。
（三）研究领域倚重，研究范围有待拓展
从研究内容上看，我国政府政务满意度的研究主题多集中于对政府职能实现程度进行测评，而对政府运行效率，测评方法，测评主体的研究相当不足。单就前者而言，学者们的关注点仍聚焦在对公共服务的满意度分析上，却忽略了对公共服务的承担者，即公务员工作水平评价的研究，而且对公共产品和公共政策的满意度测评关注更少。另外，对于ACSI模型在其他公共领域的应用，政府政务满意度测评主体的确定以及测评方法研究等方面，学者们甚少触及，更无法形成系统的体系。
（四）学科整合匮乏，研究方法规范性有待加强
如前所述，政府政务满意度的测评十分复杂，其影响因素涉及多个学科领域的知识，不是仅靠某一个学科就能够尽善尽美地解决，也不是一两门学科的简单综合就可以实现的。客观上要求鼓励更多不同学科背景的学者参与其中，加强各学科的交流，尤其是管理学、政治学、社会心理学之间更应加强整合。而目前的研究者们仅从公共管理学或者政治学的角度着手，研究局限在某一领域，视野狭窄。从研究方法来看，目前的研究方法规范性程度较低。目前我国关于政府政务满意度的研究大部分为实证性研究，但是研究方法的创新性不足使得现有文献以描述性研究为主，仅停留在对顾客满意度模型或者相近模型的简单介绍，解释性研究和探索性研究偏少，远远不能满足我国实践的需要。
四、政府政务满意度研究的趋势与展望
（一）政府政务满意度研究的趋势
对政府服务的政务满意度进行测评，其目的是对政府公共服务做出明晰的把握，从而推动政府部门在公共事务中效率的提高。我国已有的对政府政务满意度评价的实践，类似“万人评政府”的初步探索为当下的研究积累了一定的经验，国外的经典测评模型也为当下的研究提供了可学习的范本。展望未来10年，相关研究将呈现出如下趋势：
1. 实践需求紧迫，研究前景广阔。
随着我国公民意识的觉醒和政府改革的不断推进，公民对政治参与的需求不断增加，公民需要对政府的相关回应做出系统科学的测评，政府政务满意度测评的应用将迎来飞速发展的时期。因此，在未来的实践发展中，该领域的研究前景非常广阔。
2. 研究领域进一步拓展，理论水平进一步提高。
今后的研究中，对测评模式的基础理论、研究主体多样性、测评模型在不同公共领域内的具体应用将成为主要的研究内容，而有关领域中的研究进一步深入之后，相对应的理论体系也将进一步成熟，对经典测评模式的应用也将更加适合于我国具体国情，理论水平将不断获得提高。
3. 学科整合与研究方法规范化程度进一步加强。
目前的研究成果之所以稍显数寡，是因为各学科之间的整合程度尚低，研究角度和模式受限。今后的研究中社会学、管理学、政治学等学科将从专门走向综合，从单一视角走向多种视角，从局部走向整体，不断从新的角度拓宽研究的范围。
（二）政府政务满意度研究展望
随着我国自新世纪以来以构建服务型政府为基本导向的政府改革思路的确立，对政府如何行使行政权力，如何在制定政策和执行政策过程中保持与社会密切联系等问题提出了新的要求。经济发达国家在20世纪80年代就开始进行顾客满意度的研究和实践。我国作为政府政务满意度研究的后发国家，拥有很多可学习的范本。但社会制度不同带来的政策制定（经济制度、教育制度等）以及生产生活方式等各个层面的不同，中西方国家具体的行为模式和办事程序的不同，国情和民族文化的不同却客观存在。因此，我们在对国外的先进经验进行借鉴时需经过改造，才能与我国实践进行有机结合。而随着我国非政府组织的发展，各类NGO组织不断兴起，第三方作为群众满意度测评主体的方法在当下具备了实现的物质基础，逐渐成为发展迅速的模式。总体而言，我国的政府政务满意度研究在早期实践的基础之上，利用西方的量化模型对政府政务满意度体系进行构建和雕琢，在发展过程中涌现出不同的评价主体，最终逐渐形成具有中国特色的政府政务满意度评价体系。
结论
我国政府政务满意度研究只是一个开端，还需要今后长期的深入探索才能建立起本土化的政府政务满意度指标体系。当下我国的现状是，社会公民意识尚不很成熟，在一个公民社会基础薄弱的国家里还面临着更多的心理和技术问题。在这种情况下，社会评价本身也容易趋于简单化、平面化和以偏概全，难以形成理性共识。因此，理论界所关注的应不仅仅是模式自身的完善和提升，还应该通过促进民主进程，加强公民意识，完善市场经济制度和推动政府改革等措施来解决模式实践中所面临的窘况。
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