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孔子在《易经》中指出：“举而措之天下之民，谓之事业。”建设服务型政府，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是惠及全国人民、福泽子孙后代的大事业，是深化行政体制改革的重要目标。为完成这一事业、实现这一目标，迫切需要从战略高度对建设服务型政府的重大理论与实践问题进行深入系统的研究。惟其如此，才能准确定位建设服务型政府的战略目标和战略重点，科学阐明建设服务型政府的具体路径。

一、建设服务型政府战略：目标与重点

在社会主义现代化建设的今天，建设服务型政府具有十分重要的战略意义。它有助于保障和改善民生，让人民生活得更加幸福、更有尊严；有助于提高居民消费率，扩大内需，使内需成为驱动经济发展的重要引擎；它能够从整体上提高国民素质，为实现经济发展方式的根本转变奠定坚实的人力资源基础；能够为经济社会发展创造良好环境，激发经济社会的内生动力，促进经济社会提质增速和协调发展；能够维护最基本的社会公平正义，为实现国家长治久安奠定更加坚实的政治基础和社会基础。

1. 建设服务型政府的战略目标

科学确定战略目标是科学制定和有效实施战略的核心。依据我国现代化建设的总体战略构想，建设服务型政府的战略目标可分为近期目标、中期目标和长远目标。

到2020年，当全面建成小康社会目标和行政体制改革总体目标实现之时，我国应建成符合经济社会发展水平、适应人民群众基本公共需求的服务型政府。在这一阶段，政府履行公共服务职能的主要任务是“保基本”、“兜底线”、“补短板”、“全覆盖”，使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。中期目标是：到2030年，在初步建成服务型政府的基础上，再经过10年的努力，建成体制机制比较完善、具有较高公共服务能力和水平的服务型政府。在这一阶段，政府履行公共服务职能的重点，应放在提高基本公共服务水平和质量，确保实现基本公共服务均等化等方面。长远目标是：到2050年，当基本实现现代化之时，我国应建成体制机制更加完善、公共服务能力和水平与中等发达国家相当的服务型政府。

为使建设服务型政府的战略目标可操作、可比较、可评估，需要对其进行分解和细化，形成有机统一的目标系统。这一系统包括：（1）服务结果目标，如基本公共服务的覆盖面、基本公共服务的水平度、基本公共服务的质量和效率、基本公共服务的均衡度、基本公共服务的可持续性、公众满意度。（2）服务能力目标，如政府职能转变是否到位、政府组织结构是否优化、政府支出结构是否合理、行政运行机制是否健全。（3）服务流程目标，如服务流程的透明度、民主化、规范性、便利性，等等。

2.基本公共服务均等化战略

基本公共服务是指覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的服务，是与民生密切相关的纯公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。促进基本公共服务均等化是矫正中国发展失衡的需要，是对人类基本权利的保障。促进基本公共服务均等化有助于中国经济的持续健康稳定发展，有助于消除贫困和实现社会和谐。

二、建设服务型政府路径之一：深化体制改革

实现建设服务型政府战略目标的主要路径，是深化行政体制改革，构建与完善的社会主义市场经济体制相适应、与建设社会主义民主政治和法治国家相协调的公共行政体制。所谓公共行政体制，即执行公共意志，行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，满足社会公共需求的政府组织体系和管理制度。为构建这一行政体制，需要重点解决以下几个问题。

1. 加强政府公共服务职能，合理划分政府间公共服务职责

加强政府公共服务职能，是转变政府职能、建设服务型政府的核心任务。判断政府公共服务职能是否得到加强的标准是：公共服务职能是否上升为政府的主要职能；公共服务部门是否成为政府的主要部门；公共服务支出是否成为政府的主要支出；政府基本公共服务能力是否得到明显提升；政府基本公共服务水平是否满足了人民群众的合理需求。为实现政府职能转变，必须加强行政法治建设，依法明确公共服务在政府职能中的主导地位，加快推进政企、政资、政事、政社分开，加大对基本公共服务的投入，大力推进以公共服务为主要内容的政府绩效管理，设立公共服务质量奖，强化公共服务问责制。

在加强政府公共服务职能的前提下，科学划分各级政府的公共服务职责，就成为建设服务型政府的一项基础性工作。我国政府间公共服务职责划分还存在着职责同构、某些职责划分不清晰、可操作性差；地方政府财力与公共服务职责不匹配、政府间转移支付不规范不透明等诸多问题。因此，必须按照建设服务型政府的要求，根据不同层级政府的职能定位，细化各级政府的职责分工，建立职责明确、分工合作、法治保障的政府间公共服务责权体系。（1）根据各种公共服务的属性和特点，将政府职责分为中央政府的专属职责、地方政府的专属职责、中央和地方政府的共有职责。中央和省级政府在政策制定与协调方面应承担更大责任，市县和基层政府在直接提供服务方面应承担更大责任。（2）建立事权和支出责任相适应的制度，明确划分各级政府公共服务的支出范围，完善分税制管理体制和政府主体税源，建立科学的财政转移支付制度，为各级政府履行公共服务职责提供财力保障。（3）加快立法进程，依法明确划分各级政府的公共服务职责，提高法律的权威性和可预期性，为各级政府履行公共服务职责提供法律依据和保障。

2.加大政府机构改革力度，优化政府组织结构

政府机构是政府职能的载体。转变政府职能、加强政府公共服务职能，必然要求优化政府组织结构，包括合理确定政府规模，适当提高公共服务部门的地位和比重，积极稳妥实施大部门制，最大限度地减少职能重叠和职责交叉，从体制机制上消除政府履职中的推诿扯皮现象。2008年以来，从中央到地方，大部门制改革进展积极，成效明显。但仍然存在一些亟待解决的问题，如：部分领域职责交叉问题依然严重，权责不统一的情况依然存在，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制依然处在艰难探索当中，“条”“块”之间的矛盾依然比较突出，个人发展与机构整合之间的矛盾比较尖锐。这些问题的存在，一方面表明大部门制改革尚不到位，另一方面也表明，大部门制改革不能单兵突进，而必须与其他领域改革，特别是干部人事制度改革协调配套。随着全面深化改革的启动和推进，大部门制改革需要继续深化。在经济管理领域，重点是建立国家经济规划部门与统一的市场监管部门；在政治建设领域，重点是建立综合执法体制；在文化建设领域，需要进一步完善大文化体制；在社会建设领域，主要是建立社会大安全管理体制与完善大社会保障体制；在生态文明建设领域，主要是建立健全国家自然资源资产管理体制与统一的自然资源监管机构，并将大环境保护体制升级为大生态环境保护体制。

3.加快推进事业单位改革，完善中国特色公益服务体系

事业单位是我国公共服务的直接提供者，是保障和改善民生、促进经济发展的重要力量。事业单位改革的目标是：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。深化分类改革、健全治理结构、完善监管体制是事业单位改革的三个中心环节。（1）分类推进事业单位改革。按照事业单位的功能，可将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。事业单位分类改革的方向是：经营类转企改制；行政类回归政府；多数公益类保留事业体制。（2）建立健全法人治理结构。“理事会+执行层”是事业单位法人治理的基本模式。应在比较、借鉴公法机构法人治理结构的基础上，以产权与公务两条主线理顺所有者与经营者、公共服务提供者与生产者关系，构建中国特色事业单位法人治理结构的基本框架，形成多种治理模式。（3）完善事业单位监管。政事不分、管办一体是事业单位监管低效的两大体制性根源。实现有效监管必须完善监管体制，一要理顺政事关系，切断政府部门与事业单位直接隶属与利益关系，解决政事不分、部门所有、事业单位行政化等问题。二要协调多个监管主体，通过管办分离理顺出资者、主管者的关系，整合多种监管职能，形成监管合力。

三、建设服务型政府路径之二：创新运行机制

实现建设服务型政府战略目标的主要路径，既包括深化体制改革，又包括创新服务型政府运行机制。

1. 建立健全服务型政府决策机制

服务型政府决策机制属于公共决策机制。建立服务型政府决策机制的关键，是通过行政决策程序的重理，把公共参与机制嵌入行政决策过程，重构新型官民互动关系和互动方式，推动官民互动从“单向不对称互动”走向“双向对称互动”，从政府“独白”的“官替民决”转向官民“对话”的“官民共决”。为进一步健全服务型政府决策机制，应“以公共参与为原则”，进一步推动行政决策向民众参与开放；政府信息“以公开为原则”，进一步消除行政决策中官民互动的信息不对称；加大向民众放权的力度，以民众参与权制约政府决策权，进一步消除行政决策过程中官民互动的权力不对称。

2.建立和完善公共服务合作供给机制

发挥政府供给机制、市场机制和志愿机制的优势，依法明确主体责任，规范政府与其他主体之间的责任关系；加强制度保障建设，建立健全法律体系，切实保障公共服务合作供给中各方的正当权益；完善可操作性的配套制度，进一步细化合作供给公共服务的范围、标准和程序；建立持续性财政保障机制，实行优惠的财税政策及有效的财政补偿政策，建立可持续性财政预算增长机制，探索政府购买公共服务财政专户统筹管理模式，建立政府购买公共服务动态调整机制；改革社会组织管理体制，推进社会组织、企业和公民个人参与公共服务供给；完善市场机制，发挥市场机制的纽带作用，形成多种供给主体既相互分工、公平竞争，又互相补充、密切合作的格局。

3.积极推进政务服务中心建设

我国政务服务中心发展迅速，但在进一步发展和完善中面临着诸多制约，如：信息公开不能适应政务服务的发展需要；各地对政务服务中心价值的认识参差不齐；集中审批落实不到位；授权不足现象比较普遍。为切实解决这些问题，必须按照党的十八届三中全会精神，积极推进政务服务中心建设。一是政务服务中心建设必须坚持“公民需求导向”，以“不断优化行政审批”为核心整合相关服务，将各级政务服务中心建设成新型公共服务综合体。二是推进行政审批制度改革的二次设计，全面清理行政审批事项，建立行政审批权力清单制度和审批与服务事项代码库，缩小行政审批的自由裁量权，最终给政府的行政审批权力“打造一个透明的制度笼子”。三是有步骤地推进网上与大厅审批服务一体化，建设网上办事大厅，通过审批服务业务横向一体化和纵向一体化再造，实现政务服务中心“实体大厅”与网上“虚拟大厅”审批服务一体化整合。

4.构建服务型政府绩效管理体系

构建服务型政府绩效管理体系，首先需要健全和规范服务型政府绩效管理组织领导系统，在县级以上政府设立政府绩效管理委员会，在政府绩效管理委员会之下设立执行机构——政府绩效管理办公室；其次，统一政府绩效管理决策机构和办事机构的名称及隶属关系，依法保障政府绩效管理组织领导系统的相对独立性；第三，改革和完善政府绩效评估机制，完善服务型政府绩效评估主体，引入并高度重视第三方评估，加大服务对象满意度的权重；第四，调整和完善服务型政府绩效评估指标体系，改进和健全服务政府绩效评估程序和方法；第五，改进服务型政府绩效评估结果运用机制，克服以往政府绩效评估结果运用中的重奖轻罚、重物质奖励轻精神奖励以及依据绩效选人用人的偏向，设立公共服务质量奖，以此奖励和激励履行公共服务职责优秀者；第六，对履行公共服务职责不到位和渎职者，依法依纪及时实行行政问责。此外，还要创新服务型政府绩效管理流程，制定服务型政府绩效规划和年度计划，明确和细化服务型政府绩效目标，完善实现目标的保障机制和责任机制，检查督促服务型政府绩效改进计划的落实。

5. 改革和完善公共服务监督机制

完善公共服务监督主体，进一步加强各级人民代表大会对政府公共服务履职情况的监督，依托各级政府审计部门，开展重大公共服务类财政支出的绩效审计；完善公共服务监督内容，加强公共服务预算监督、公共服务过程监督、公共服务效果监督；完善公共服务监督方式，加强对公共服务供给进行全方位、多层面、复合型的监督，特别要强化社会监督；完善公共服务责任体系，通过加强公共服务立法，明确各级政府公共服务的法定责任，通过科学的绩效考核，强化各级政府公共服务的行政责任，通过年度考核，强化公务员个人的公共服务责任。

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