政务公众满意度测评研究综述
2016年07月14日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
20世纪80年代以来,以英美为首的发达国家为解决政府面临的管理危机和公众信任危机,兴起了“新公共管理运动”，进而提出在政府部门实施绩效评估,而绩效评估最困难者莫过于确立衡量的指标体系。设定一个合理科学的指标体系对于绩效管理工程的成败有着举足轻重的作用。目前在我国一个具体的绩效评估指标－对政府提供的公共产品的公众满意度尤其应该引起高度关注。公众满意度评价,来自于新公共管理运动所倡导的“行政就是服务,公众就是顾客”的顾客导向思想。西方发达国家已把对公众满意度进行测评付诸实践,取得了良好的社会效果。我国这方面的工作尚未真正开展,但理论和实践早已证明,只有把社会公众对政府的满意度放在最重要的位置,才能真正体现公共责任的理念和政府的公共性质,才能促进政府改善管理。
一、电子政务公众满意的内涵
满意是人的一种感觉状况水平，是在比较人的期望与现实状况后的感觉[64]，也就是指一个人通过对一种产品的可感知的效果或结果与他的期望相比较后形成的一种失望或愉悦的感觉状态。
企业界对顾客满意度的定义有两个特征：一是顾客满意的前因是顾客期望，但他们所说的顾客期望只是一个层面上的期望，没有对它细分；二是顾客满意是一种事后感知和事前期望的差距的主观反映，但是他们所指的差距是一种绝对差距。
顾客容忍理论（ZOT）是指顾客心理接受跨度，在这个接受跨度中顾客认为所接受的服务是可以接受的，并且顾客在容忍区内对服务质量变化的感知性不如在容忍区之外的情形。Parasuraman、Zeithaml 和 Berry 在 1991 年就发现顾客对服务有两种不同层次的期望。第一种是理想的服务（Desired Service），定义为顾客渴望得到的服务水平。第二种是适当的服务（Adequate Service），定义为顾客可以接受的服务水平。从此可以看出，ZOT 的特点就是顾客的期望由一个点扩展为一个区域。
基于 ZOT 理论，论文将电子政务公众满意度定义为，企业和公民在享用电子政务通过其门户网站提供的服务的过程中，对服务使用的全部经验累积的整体评价，是公众对事前期望（包括理想服务的期望和适当服务的期望）和事后感知（包括满意、不满意和愉悦）的相对差距程度的主观反映。由此可见，公众满意的程度，取决于公众接受某项产品或服务后的感知与公众在接受之前的期望相比较后的体验，比值越大，公众越满意，公众满意度越高。
二、政府部门公众满意度评价理论
公众满意度,又称为群众满意度,是指在对政府工作有一定了解的基础上,政府部门服务对象对政府工作的满意程度,是对公众心理状态的量化与测量。
1.公众满意度评价主体选择
合格的评价主体一般应满足熟悉被考评对象!了解被考评对象的工作内容和工作性质，能将观察结果转化为有用的评价信息，公正客观地提供考评结果等条件。因此,不同政府部门的公众满意度评价主体应该是不同的,即在评价主体的选择上,应在其所服务的对象这个范围内进行。公众满意度的评价主体就是政府部门直接管理和服务的社会公众和企业。
2.公众满意度评价指标体系
如何设计科学合理的考核指标体系,无疑是绩效考核的一个重要环节。采用不同的考核指标进行绩效考核,将会导致不同的考核结论,从而影响考核结果的可信度"对于一般政府部门而言,其公众满意度评价指标主要包括依法行政、举止文明、环境规范、务实高效、程序简明等内容。对于每一项评价指标, 可选用非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意等作为评价尺度"
3.公众满意度评价方法选择
关于公众满意度的评价测量,可以通过定性和定量方法进行,一般是在定性分析的基础上结合定量分析。在公众满意度评价的相关理论中,比较常用的评价方法有层次分析法和模糊综合评价法。
层次分析法(analytical hierarchy process, AHP)是美国匹兹堡大学教授萨泰(A. L. Sarty)于20世纪70年代提出的一种系统分析方法。AHP是一种能将定性分析与定量分析相结合的系统分析方法,是分析多目标、多准则的复杂公共管理问题的有力工具。公众满意度评价指标体系中多为定性指标,应用层次分析法来分析,有利于定性指标的量化,使之真正地可以测评,得到量化。
模糊综合评价法是指评价主体从影响评价指标的主要因素出发,根据判断对评价指标分别作出不同程度的模糊评价,然后通过模糊数学提供的方法进行运算,得出定量综合评价结果的一种定量分析方法。其主要应用于概念边界不确定性强的复杂问题的定量分析。在公众满意度评价的实际运用中,往往把层次分析法和模糊综合评价法综合起来运用,即模糊AHP。对公众满意度评价指标中的单指标应用模糊综合评价法来量化,对公众满意度评价的整个指标体系应用AHP法来量化。将二者结合,可以提高评价的科学性和可靠性,有利于评价结果客观公正性。
三、我国开展公众满意度评价的主要障碍
我国政府具有与西方发达国家政府极为不同的行政架构行政环境和行政文化,因而在实施绩效管理过程中,尤其是在应用公众满意度评价标准时,会遇到许多特有的障碍。
1.来自政府部门的障碍
（1）在中国这样的转轨国家,政府是公共行政权的直接掌握者和行使者,是各类重要社会资源实际的拥有者,又拥有庞大的官僚体制,从而容易造成一种错位,即由“为公民服务”颠倒为“为政府服务,为上级服务”。由此还导致行政实践评价标准的混乱,即凡是适应政府行政组织系统的就是善的,反之就是恶的,以致在公共部门的绩效评估中盲目追求政绩,所谓的政绩又主要是一些简单的经济指标,如利税的增长等,对一些与老百姓切实相关的利益却考核不力。在这种绩效指标引导下,各级政府部门在提供公共服务时,更重视的是直接掌握绩效评估权的上级领导的满意度,而不是社会公众的满意度。这在很大程度上导致各级政府部门在提供公共服务时难以主动采取措施来提高社会公众的满意度,说明了公众满意度这一价值取向的扭曲。
（2）绩效管理是对公共项目决策、实施以及效果与影响的分析。评估一项公共项目实施得好坏,自然也就涉及对公共项目决策者和管理人员的能力高低的鉴别,常常意味并伴随着批评和改革。政府管理部门由于利益主体意识,总是试图表明公共项目的积极效果,极力维护和提高其地位和权威,不愿意接受来自外部的批评指正,因此,以公众满意度为核心的政府目标难以确立。
（3）公众满意度评价是基于调查的一种评价方法,要保持评价的客观性和科学性,就必须确保对公众调查的公正性和客观性。一方面,我国的政府和公共部门中尚未开展过系统的民意调查工作,现有的一些民意调查也多是邀请一些学者、专家以座谈的方式来了解一些基本情况,并不能反映公众的真实态度;另一方面,我国行政体制改革虽然取得了一定成效,但行政体制仍然存在不少弊端,公众对政府的满意度低。在这种情况下,要让公众进入绩效管理,对政府进行绩效评估,无疑很难达到客观的评判。
2.来自绩效管理和评估技术上的障碍
（1）绩效管理项目目标缺乏准确性。许多公共项目的目标经常是多元的,不仅要追求效率,而且更要追求诸如自由、平等、公平、民主等多方面的价值目标,这些目标一般都较为抽象笼统,难以清晰准确地界定,经常是定性而模糊地加以描述;公共项目目标要充分反映公众的需求,而不同的公众有不同的价值偏好,其利益需求是不一样的,甚至是冲突的,很难形成社会全体成员的一致看法;公共项目决策者出于政治上的原因,往往故意把目标表述得模糊不清。这些都给评估测度标准的选择带来混乱,造成衡量评估项目目标实现程度尤其是公众满意度程度的困难。
（2）绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障,缺乏科学的理论指导。从整个国际绩效评估体系来看,各国都以法律形式确定下来,而我国评估程序没有规范化,随意性较大;评估方法多为定性,较少采取定值!定量,缺乏全面的评估,导致结果片面化;评估内容不全面,没有建立科学的评估指标体系,评估方法!评估指标等不科学会直接导致评估结果的不准确。所以,应该针对具体情况采取客观的评价方法。
（3）绩效评估中的信息传递渠道不畅。府往往是最大的信息垄断者,社会公众不容易获取有关评估对象的必要信息。政府并不是将其掌握的信息都如实地告知社会公众,许多时候公众并不知道政府在做什么、如何做以及结果如何。由于受制于信息传递渠道,公众的意愿往往不能及时、准确、畅通地表达,一方面,政府不能充分了解公众的意愿,也就不能及时提供公众需要的服务;另一方面,公众无法得知政府部门多方面的绩效信息,一些专业化的政府职能部门的信息又难以为一般公众所理解,给公众客观公正地评估政府绩效造成困难。
四、政府部门公众满意度评价的有效实现途径
公众对政府服务的满意度是检测政府治理完善与否的关键。我国传统的政府价值观一向把“人民满意不满意”作为施政水平的一个衡量标准。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主的日益进步,提高社会公众的满意度已经成为政府绩效的一个主要衡量标准,并成为政府绩效评估所要促进的一种基本价值。
1.关于公众满意度评价的制度规范
国外对公共部门的满意度测评已有10余年的历史,有丰富的实践经验积累和理论研究基础。我们可以考虑引入国外已经成熟的公众满意度评价体系,并根据我国的实际国情进行修正,形成具有中国特色的公共产品的顾客满意度评价体系和规章制度。首先,要从法律上确立公众满意度评价的地位,使之成为政府绩效管理的基本环节,而不是当做另外一个作秀的政绩工程;其次,颁布公众满意度评价工作的制度和规范,对公众满意度的评价主体、如何组织客观准确的公众调查和如何建立资助机制等都要作出详细规定;再次,评价结论能够得到有效传递和反馈,切实用于改进政府公共管理。
2.发展电子政府。
随着将电子政府的顾客满意度纳入到政府顾客满意度评价以后,评估工作变得更为复杂,这给政府部门的顾客满意度带来了更多的挑战,如安全问题、数据操纵问题等。但电子政府带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度,信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时,反馈渠道更为畅通。对政府而言,一方面,政府可获取反映公众要求的信息;另一方面,各地政府把手中掌握的信息定期发布,使公众了解政府的所作所为,增强行政透明度。对社会公众而言,电子政府为公民广泛、深入、普遍的行政参与开辟了道路,使公众可以自由地参与公共生活,在相关的公共领域内向政府提出服务要求;它赋予了公众知情权,通过信息网络能提供给他们所需要的知识,以研究和判断摆在面前的哪一种选择最符合他们的目的,尤其是行政信息传递和反馈速度的加快可直接促进政府部门效率的提高。
3.完善公众参与机制
提升公众的满意度是实施政府部门绩效管理最基本的目标,对政府绩效评判最终还是要看公共服务对象的主观感觉,在政府绩效评估主体中,公民的绩效反馈权重应该是最大的。因此,在实践中要完善公众参与机制。
（1）要加强公众参与的制度化建设,在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对绩效评估中公众参与的内容、方式、途径作出明确的规定,并用法律的形式固定下来,使公众参与经常化!制度化。
（2）要建立健全公众参与的方法和渠道。再次,要营造有利于我国公众参与的政治文化,为公众参与创造良好的政治心理背景,克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪,积极培育公众参与绩效评估所需要的适度!理性的心理。
（3）要树立政府官员的正确理念。政府官员对待公众参与的理念直接影响到公众参与的作用发挥,这就要求政府官员必须树立正确的理念,充分尊重公民的人格和合法权利,承认公众在绩效评估中的主体地位,积极引导公众参与绩效管理。
4.改进绩效评估的方法和技术
绩效评估方法是保证绩效评估如实反映现存状况的重要工具我国政府绩效评估的方法可以借鉴美国的经验来设计。美国在对政府进行绩效评估时分别进行硬性评估和软性评估方法。硬性评估主要是由美国会计总署承担对政府的绩效审计;软性评估是由社会公众对政府进行评估,定期在政府的门户网站上发布政府支持率,以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。这种评估方式的合理性表现在：一方面,绩效评估的专业性和复杂性决定了硬性评估方式的存在,也就是说只有具备专业背景的组织,才会做出理性和科学的评估;另一方面,公众才是政府服务的最终对象,他们对政府提供的公共服务的质量最有发言权。因此,用软性评估的方式保证公众的利益才是绩效管理系统构建的终极目标“我国政府已开始将平衡计分卡、关键指标评价、目标管理等私营企业的管理方法运用于政府评估,进行了一系列方法和制度安排,下一步要根据各个公共部门绩效的具体体现方式,设计适应各个公共部门绩效衡量的有效可行的具体绩效指标体系。在设计绩效指标时,要注意形成内部指标与外部指标相结合,数量指标与质量指标相结合,技术性指标与民主性指标相结合,客观性指标与主观性指标相结合,工作指标与业绩指标相结合的完整结构然后按各自的标准对它们分别进行严格的评估,并给予相应的奖惩。
5.建立健全合理有效的评估体制
与评估方法相适应,要建立健全合理有效的评估体制。首先,要借鉴国外绩效评估体制的先进经验,在政府管理部门内部建立评估机构,通过对提供公共产品实施的检查!回顾和总结,发现问题,吸取经验和教训,为改进未来决策提供依据。其次,在全国各级人大机关建立必要的评估机构,评价和监督政府提供公共产品的过程及其效果,促进我国公共管理的民主化。再次,发挥现有学术团体的作用,由一个学术机构牵头,联合政府管理部门和监督机构共同对各个层次的政府提供公共产品和公共服务的质量水平与公众满意度进行客观测评。最后,培育较为专业的公众评估组织。从国外的实践经验看,民间的一些较为专业的公众组织掌握大量的专门的评估方法和技术,评估的出发点以及操作过程客观而公正,产生了较大的影响”总之,合理有效的评估体制必须保证政府与公众充分!及时!有效的沟通,以使公众支持或至少不反对为达到特定结果的努力,毕竟公众满意度的提升本身就是政府改进绩效的强大动力。
结论
公众满意度是公众对得到的电子政务信息服务水平与本身期望值的比较,它是评价政府信息服务绩效水平的重要标准。电子政务建设的最终目标是向公众提供更加完善和便捷的服务,因此,从公众的角度对电子政务的发展水平进行度量应该是最有说服力的公众满意度是电子政务信息服务能够持续发展的一个重要因素,因为只有通过对公众满意度进行测评,才能了解公众的需求,从而确定电子政务信息服务发展的方向。借助CCS模型分析公众行为!了解公众需求,使政府可以根据公众提出的问题和要求来修正信息服务的具体方式和服务内容,为公众提供满意的服务。
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