基于公众满意度的地方政府绩效评估问题研究
2016年08月16日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
（一）政府绩效评估的现状
早在2006年9月4日温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新会议上就已经指出：绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。而今，李克强总理在国务院多次会议上也强调杜绝懒政庸政，提倡通过第三方的满意度评估，考核政府部门的的绩效表现。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。但是，各地政府将评估的唯一目的作为政府各部门之间开展评比的工具，进行简单化的排名，希望通过奖优罚劣从而推动工作，多少让人产生急功近利，本末倒置之感。
首先，将结果排名作为评估的目的不符合绩效评估的本意。开展绩效评估的目的不是为了进行简单地排名。欧盟专家学者将其通用评估框架CAF称为公共部门自我诊断，改进绩效的工具。反观我国各地政府开展的绩效评估已经异化为排名的工具，每次评估完成后，除了关注各部门的排名外，对更重要的是发现部门自身在绩效管理中存在哪些问题？产生这些问题的原因是什么？如何改进？却很少有人关心。即使有分析，注意力集中在排名前后上，而不是分析绩效好坏上。无论评估得分多高，只要排名靠后，就认定为绩效差的单位。
其次，对结果进行简单排名的方法也不具有公平性。不同的政府部门职能不一，工作对象也不同，接触群众的机会也各异，本身不具备可比性。为了增强可比性，普遍的做法是将整个体系分为两大部分，一部分为各单位均有的公共指标，一部分为体现各部门职能的个性指标，但由于各单位工作性质不同，职能各异，即使是公共指标可比性也不强。以群众满意度测评为例，要达到同样水平的群众满意度，侧重于社会管理的对外服务部门无疑要比侧重于提供对内管理服务部门难得多。另外，哪怕是对同一类型单位的评估，如对某个市辖下的不同城区进行评估，由于各区所处发展阶段和发展基础不一样，城区功能定位也各自不同，其可比性也是值得商榷的，以GDP增长率为例，中心城区虽然经济实力强，但由于盘子大，处于经济发展方式的转型升级期，其增长率就很难与新兴的城区相提并论。
（二）现行评估指标体系的制约因素
一是评估内容没有呼应政府职能转变。目前，还没有解决“评什么”的问题。我国政府职能正处于从经济管理向公共服务加快转变的关键时期。毫无疑问，这一进程的最大障碍是“唯GDP论”的错误政绩观，政府直接插手微观经济行为，寻求利益最大化，与民争利，导致寻租和腐败。绩效评估作为公共管理改革浪潮的宠儿，改变“唯GDP论”，主动呼应并引领政府职能转变本是其应有之意。令人遗憾的是，纵观我国地方政府绩效评估体系，大多还是以传统的GDP、财政收入、招商引资等经济指标为主，社会管理和公共服务在评估体系中并没有得到应有的重视。缺少有利于促进政府重视居民收入提高，反映居民幸福感的指标，特别是最能体现群众需求的群众满意度测评近年来在评估体系中的权重值比例偏小。
二是评估指标没有充分体现政府绩效。绩效评估的指标必须体现政府公共服务的具体业绩、服务过程的效率、服务成果的效益这三方面的内容。但是，各地政府在实践中设置的评估指标，基本上还是简单地将以前对各部门的目标管理责任指标综合在一起进行评估，存在用原先的责任目标的指标替代绩效指标的情况十分普遍。评估时主要是评是否完成原先确定的工作目标，对于完成的工作目标的过程是否有效率，成果是否有效益，群众能否从中受益却无法进行评估。
三是指标体系繁杂没有突出核心指标。现在各种评估体系指标太多太杂，涉及面太广，没有聚焦在核心指标上。从本意上说是想全方位，多角度地对政府部门的绩效进行评估，但实际的评估体系却是成了大杂烩。以某市对区级政府的绩效评估体系为例，一级指标就有26个，二级指标更是多达72个，考核内容追求大而全，不仅徒增了考核的工作量，更为重要的是忽略了对基层政府履行主要职能，应有的绩效进行重点评估。同时，指标没有充分量化导致不够客观。
（三）评估过程实施中遇到的困境
一是信息数据失真。有些指标在设计时就不科学，指标本身就无法采集核实，只能是由被评估单位填报，无法判断其是否有水分，导致“老实人吃亏”，如实填报的反而得分低。特别是在群众满意度调查中，由于受在调查方法的使用，样本的取舍，调查员的职业素质，调查问卷的设计等诸多主客观因素的影响，及信息不对称等因素的影响，导致受调查群众不了解政府部门的职能，回答提问时，随便应付，敷衍了事，使得最终调查出的调查结果偏差较大。
二是人为因素影响。评估往往是在沟通不充分、过程不公开的情况下展开的，涉及到一些主观定性指标时，容易出现凭个人好恶来打分。有的单位既是评估主体，同时也是被评估的主体，身兼“运动员”与“裁判员”双重角色，均为利益相关方。尤其是在当前各地都将绩效评估作为排名的工具的这一现状下，就难免在评估时出现内部人操控的行为，不能做到客观公正。
三是专业人才缺乏。开展绩效评估有一定的专业要求，而各地政府在具体实践中还比较缺乏有一定专业背景的人才支撑，往往是聘请高校或科研机构的人员来从事评估指标的开发，而对指标、框架的完善和实施评估，则由相关部门人员来进行，而机关相对缺乏这类专业人员，尤其是在目前强调机关工作人员轮岗锻炼的背景下，相关工作人员经常变换，导致实践中整个评估工作的水平难以提高完善，甚至于出现倒退。
四是评估效率不高。很多地区的绩效考核还停留在手工操作阶段，没有实现信息化智能评估，计算审核工作繁杂，评估效率低下。另一方面评估流程管理随意性强，缺乏规范化标准化依据，面对复杂的评估体系，评估操作人员往往陷入“无所适从、无从下手”的尴尬境地。
（四）解决绩效评估存在问题的有效出路
通过第三方机构进行政府绩效评估可以最大程度上降低现有问题对评估准确性造成的种种限制。受限第三方机构拥有专门进行该类评估调查项目的专业团队，从技术上、专业上、实操上都可以解决了政府部门投入人力物力的问题。尤其是在第三方机构具备调查能力水平和政府职能管理研究经验的基础上，在评估指标指定和数据收集时更能融合分析调研和公共管理专业知识，因而更真切地反映民众的期望和政府职能部门的需求。其次，在公信力、公平性和客观性方面，更能体现绩效评估的价值作用，避免民众产生“政府说了算”的质疑；也避免不同职能部门间的评价差异而产生“评价倾斜”的误解。
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