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一绩效评估改革的缘起

      2005年以来，“绩效评估”一词频繁出现在国家官方文件和领导人谈话中。国务院2005年政府工作报告中明确提出抓紧研究建立科学的政府绩效评估和经济社会发展综合评价体系；2006年9月“加强政府自身建设推进政府管理创新”电视电话会议上，温家宝总理指出绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排；2006年中央组织部下发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，提出一整套全面考核评价领导班子和领导干部的制度体系；2007年2月国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理再次强调要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况；2007年10月十七大报告提出“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”。虽然在国家层面上突出强调政府绩效评估机制建设是近年内的事情，但是由地方政府推进的政府绩效评估实践始于上世纪90年代。上世纪80年代末期开始，政府部门效率较低、机制僵化、服务缺位、衙门作风等问题引起公众普遍不满情绪，制度软环境薄弱也制约了经济发展，针对这些问题，一些地方政府采取措施监管政府部门的工作绩效和工作作风，各地普遍成立了旨在提高政府部门行政效率、降低行政成本的机关效能建设办公室/局等专业机构，以社会评议最满意政府部门、公共服务满意度调查、政风行风评议等非制度化的形式推动公众参与政府绩效评估。近年来，开始出现政府绩效考核专业化、民主化趋势，一些地方政府成立专门的政府绩效评估部门整合各类政府考核评议活动，制定统一评估标准，提高社会评价的比重，标评估手段和方法也日趋专业化。例如，在提高绩效考核程序和标准的专业化程度方面，深圳市运用电子监察绩效评估系统和政府绩效评估PLS模型、厦门市思明区制定系统的“公共部门绩效评估体系”、青岛市推行平衡记分卡管理办法。在加大绩效评估的外部评测力度和公民参与程度方面，南京和珠海市试行“万人评政府”、福建安溪开展政府绩效社会评议调查，上海徐汇区进行政府绩效群众满意度测评，四川绵竹市增大社会公众参与政府绩效评估的比率，安徽淮南市面向社会招聘群众评估员并建立评估人才库，湖北省财政厅聘请相关专家成立财政支出绩效评价专家库。与这些地方相比，杭州市政府在绩效评估领域的创新有一个较为平缓的发展过程。

     杭州市政府绩效考核的雏形始于1992年的目标管理责任制，由市政府办公厅的市“目标办”组织实施。当时推出目标管理责任制的主要目的是检查政府部门实施市委、市政府部署的各项工作任务的情况，政府对公众负责的意识并没有树立起来。政府机关普遍存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“衙门”作风，城市投资发展环境较差，城市竞争力不足，为了扭转这一局面，2000年，杭州市开展“满意不满意单位评选”活动，由隶属市直机关党工委的市“满意办”组织实施，重在转变机关作风、改善经济发展软环境，连续两年被评为“不满意单位”的领导班子将被撤换。2003年，杭州市实施效能建设督察制度，由隶属于市纪委（市监察局）的市“机关效能建设办公室”负责。负责目标责任制考核的“目标办”、负责满意单位评选的“满意办”、负责机关效能督察的“效能办”分属三个不同部门，考核、评价、督察活动分别实施。这三个机构的职能有重叠，考核标准、奖惩措施不一致，既增加了考核成本，也影响政府考核工作的执行效果。当时，由杭州市一级设置的各种考核监察活动每年多达40多项。2005年，杭州市将目标考核、“满意不满意单位”评选（后改名为“社会评价”）整合，增设领导考评，对市直单位实行综合考核评价。2006年，三个非常设机构——市目标办、市满意办、市效能办合并调整为综合考评委员会办公室，作为市考评委员会的常设办事机构，挂靠中共杭州市直属机关工作委员会，机构级别为正局级，主要职责有三项：一是负责市直单位综合考评、效能建设等工作；二是协调、管理市直单位各类工作检查、评比、考核事项；三是指导区、县（市）综合考评和效能建设工作。

     成立专门的政府绩效考核组织管理部门的做法在全国其它一些地方也存在，如深圳的绩效评估办公室、青岛的目标绩效考核办公室。杭州市成立局级常设机构——综合考评办公室，整合了本级政府所有的政府考核活动，降低行政成本的同时有助于提高政府考核活动的制度化和专业化水平。从实践层面来说，将领导考核、目标管理和社会评价由一个机构统一执行，也有助于提高政府部门对制度外的、非约束性的社会评价的重视程度，增强政府对公众意见的回应性。

二  绩效评估的流程与要素

     新公共管理理念下的政府绩效评估有两个重要导向：绩效导向，政府官员不再仅仅对规则负责，更需要对结果负责；公民导向，绩效评估强调公共责任，提高公众对政府的信任和支持，需要体现服务和顾客至上的管理理念。杭州市的综合考评体制设计中体现了上述两个导向，综合考评由目标考核、领导考评、社会评价、创新创优目标四个部分组成，社会评价分值50分，目标考核分值45分，领导考评分值5分，创新创优考核为加分项目，占2分，总分为“100＋2”。在“目标考核”和“创新创优目标考核”两个部分考核政府部门的目标完成和主动创新情况，在社会评价部分反映公众对政府部门绩效的评价和工作意见，设置“领导考评”环节以提高被考评部门对综合考评结果的重视。

     具体说来，政府绩效评估包括评估主体、评估客体、评估内容、评估标准、评估方式和评估结果的反馈和运用六个主要环节，我们可以从这六个环节来分析杭州市综合考评机制的特点。

     首先是评估主体构成，即谁来评估。绩效评估的参与性如何在评估主体的构成中得到直接体现，评估行为的组织者和发动者可以是上级政府、本级政府、部门内部、专家学者、独立的社会团体、普通公众等多种可能。杭州市的综合考评是由一级政府组织的对本级政府各部门的考核，其功能定位不同于人大对本级政府的考核和监督，不同于专业的审计监察部门，也不同于各职能部门的上级主管单位主持的行业内部考核，更多的强调综合性和社会性。在评估主体的设置上，杭州市的做法是社会评价、目标考核、领导考评、创新创优目标考核分别由不同的主体来执行，力图使“综合考评”的结果能够反应多个群体的意见。每年一次的社会评价由党代表、人大代表、政协委员、省直机关、老干部、专家学者、行风评议代表、区、县（市）四套领导班子成员、区县（市）的部委办局及街道（乡镇）党政（包括人大）负责人、社区党组织和居委会负责人、企业代表、市民代表等九个群体的1万5人组成，其中普通市民10000人。目标考核工作因其专业性和复杂性，需要由综合考评办工作人员与被考核部门共同完成目标设置工作，考核结果的审查也需要被考核部门的配合，考核主体为综合考评办的专职工作人员。领导考评由市四套班子领导和法院、检察院两院院长打分。创新创优目标考核主要由考评办工作人员核验、专家评估。总的来说，杭州市综合考评机制在主体设置上实现了考核主体多元化原则。

     其次，评估客体构成，即谁接受评估。政府绩效评估的对象可以是个人也是组织，可以是机构也可以是机制。目前，各地政府推行绩效评估的重点不同，有的地方侧重对领导干部个人政绩考核，有的地方侧重对以部门为考核对象，杭州市综合考评以政府部门为考核对象。2007年杭州市综合考评办的工作对象为市直部、委、办、局及有关单位，共计114家，根据部门工作性质和内容的不同，这114个部门分为综合考评单位、非综合考评单位、国有企业三类。公众对不同政府部门接触机会不同，存在信息不对称问题，在综合考评单位中又分为社会服务相对较多的政府部门、社会服务相对较少的政府部门和党群部门，不同类型政府部门的社会评价系数不同。非综合考评单位中分为征求意见单位和不参加社会评价单位。将社会服务较多的政府部门与社会服务相对较少的政府部门分开考核，有助于评估的公平性，减少来自被考核部门的改革阻力。

     三，评估内容，即考评什么。绩效评估的前提是明确政府工作范围和工作职责，目前地方政府的很大一部分工作内容是应对临时性的非常规任务，部分工作任务甚至是超越政府职责范围内的。在政府的工作职责内制定合理的目标考核指标，不仅可以提高政府对公众的回应性，也是给政府减负，提高政府管理和服务能力。通过一个地方政府设置的绩效评估内容和标准可以看出该政府的执政价值取向，服从上级、效率、秩序、社会公平、民主等基本价值标准的优先顺序设置反映政府的职能定位。社会评价的内容是各被考核单位的“服务态度和工作效率、办事公正和廉洁自律、工作实效和社会影响”，但不局限于公众给政府部门打分，更有意义的部分是请公众对参加综合考评的市直单位和部分不参加综合考评的单位提出具体意见和建议，并有针对性地征求公众对杭州市破解“七难问题”进展的意见。目标考核的内容是考核市级机关单位职能工作目标和共性工作目标的完成情况。领导考评的内容是市直单位职能工作目标和市委、市政府交办任务的完成情况，由市四套班子领导和法、检两长对市直单位的总体工作实绩做出综合考评。创新创优目标考核在2006年提出，目的是在常规工作目标考核之余鼓励政府部门主动创新，2007年，在各单位自愿申报的基础上，确定了75个相关政府部门主动转变职能或完善运行机制的创新创优目标。

     四，评估标准。政府绩效评估标准的设置极其复杂，这一环节是政府绩效考核工作中最关键也是争议最大的部分，目前各地政府实施的考核标准差异较大，尚没有一套政府绩效考核标准获得普遍认可。1973年，美国尼克松政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”共包括三千多个绩效指标，统计分析工作极其繁琐。中国人事部《中国政府绩效评估研究》课题组2004年提出的地方政府绩效评估指标体系虽然只包括3个一级指标、11个二级指标、33个三级指标，但在可操作性问题上引来较大争议。在政府绩效评估如何克服主观性较大的问题上，也是杭州市综合考评工作中的难点。如，在目标考核环节，各部门的工作目标主要以部门自报为主，考评办的工作人员不可能熟悉每个部门的工作标准，这样目标考核的主动权实际掌握在被考核部门手中。领导考评部分也同样存在主观性较大问题，采用5分制标准组评分法，设置“1—5分”五个档次。杭州市综合考评的实践经验表明不同部门在目标考核和领导考核两个环节中的分数差距不超过1分，这在一定程度上反应出目标考核和领导考评结果信度不高。相比较而言，不同部门的社会评价分数最高与最低之间可相差7分。但是，在社会评价环节中以定性评估为主，公众对政府部门的评价以整体印象为基础，区分为满意、比较满意、基本满意、不太满意、不满意五个等级，存在效度不足问题。

       五是评估方式，即以何种方式开展绩效评估，这涉及到绩效评估的组织和实施。目标考核和领导考评两个环节属于内部考核，评估工作进展障碍较小。如果保证社会评价环节中的公众参与率？2006年度杭州市考评办的社会评价表发出14447份，回收14386份，回收率为99.58%，各层面提出的意见建议经疏理归并后为4698条。2007年发出社会评价表14786份，回收14762份，回收率99.84%，收集到的意见经疏理归并后为5122条。10000份由普通市民填写的社会评价表回收率很高的原因在于有效的“回收机制”，10000份填写人分成200个小组，50人为一小组，每个小组内招募1名付少量薪酬的志愿者，这位志愿者与其它小组内成员居住在相同社区或街道内，有效保障了问卷回收率，此外，每位填写评价表的市民均会收到组织方表示感谢参与的小礼物。除了高社会评价回收率外，杭州市在评估活动的实施过程中有两个热点：一是实行先评后考，即先进行社会评价，再实施目标考核和领导考评，将年度社会评价中征集到的各类意见作为市直单位目标考核时的重要参考依据，以增强目标检查考核的针对性，同时也有利于社会评价意见的整改。二是2007年开始试行网上评议，依托市民邮箱，试行市直单位公众满意度网上评议，评议结果暂不计入社会评价总分，但对群众通过网上评议系统提出的意见建议，经过梳理汇总后，一并纳入社会评价意见整改范围。

     绩效评估的最后环节是评估结果的运用，绩效评估的目的是通过评估提高政府管理效率和服务质量。评估结果可以公开透明也可以内部把握，可以是走完形式后束之高阁也可以科学利用作为改进内部管理的诊断书、部门及工作人员的奖惩依据。杭州市综合考评项目在绩效评估结果利用方面的经验在下一部分作为创新的意义单独讨论。

三  绩效评估结果的运用  

     绩效评估的结果是进行绩效评估的价值所在，对绩效评估结果的利用程度和利用方式直接影响评估本身的功能和权威性。绩效评估结果的利用中可能会出现两个极端：一是绩效评估结果使用形式化，绩效评估结果与奖惩、资源配置等绩效管理环节相脱节；二是绩效评估结果使用高压化，采用“一票否决”、“末位淘汰”等激进措施往往导致被考核对象杜撰假数据、假信息来应付。这两种运用绩效评估结果的方式都脱离了绩效评估的本义。一些发达国家运用绩效评估结果进行绩效管理的经验大致包括五个内容：一是将评估结果用于优化政府预算配置，不再仅仅依照法律规定的份额进行编制，而是以政府绩效评价结果为依据编制预算、执行预算、审查预算。二是将评估结果与政府雇员的薪金、晋升等因素挂钩，用于政府雇员的考核和管理。三是把绩效评估结果作为推行政府管理体制改革，特别是机构改革的重要依据。四是把绩效评估结果引入政府工作的计划，根据评估结果有针对性的提高公共产品和服务质量、改善政府形象。五是运用绩效评估结果比较个人、组织以及不同项目之间的绩效水平，扩大竞争性，即实施标杆管理，目前深圳地区正在试点标杆管理模式。

     在上述五种运用绩效评估结果的方式中，杭州市综合考评项目采用的工作方式有两种：一是将评估结果与被考核部门工作人员的部分奖金挂钩，以激励为主，尚没有制度性的惩罚规章。二是社会评价与目标考核相整合，建立“评价－整改”机制，即要求被考核单位根据社会评价意见提出部门整改目标，实现以绩效评估促进政府流程再造和职能转变。2006年度社会评价意见集中在9个民生问题上，2002年提出的“七难”问题上增加了“食品安全”和“环境保护”两个问题。根据社会评价意见，杭州市政府提出破解“7＋2”的工作目标，要求各相关政府部门2007年的工作任务包括依据社会评价进行整改和创新工作，取得了明显的效果。如，在破解“困难群众生活就业难”问题上，制定出台了《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》，并于2008年1月1日起正式实施；重点帮扶“零就业家庭”的失业人员和“4050”失业人员就业，目前杭州已基本消除“零就业家庭”；启动物价补贴，提高困难群众、弱势群体、低收入阶层生活水平。在破解“上学难”问题上，实施了全市城乡义务教育免杂费及市区农村学校义务教育阶段免课本费和作业本费，推行名校集团化办学等举施，2007年全市义务教育段学生免杂费1.49亿元，免课本费、作业本费4465.7万元，资助困难家庭学生数达10.3万余人次，金额达4434万元，新增进城务工人员子女学校9所，中小学名校集团化覆盖率达到54%。在破解“办事难”问题上，启动新一轮行政审批制度改革，推广市国土局“当场办证”、市国税局“同城通办”经验，认真组织“示范行政服务中心（办事大厅）”的检查、评选工作。目前杭州市行政服务中心已设置对外服务窗口62个，13个区、县（市）都已建立行政服务中心，206个街道乡镇建立了便民服务窗口，4132个行政村（社区）建立了便民服务室。

     总的来说，从杭州市综合考评项目的实践来看，整合了目标管理、社会评价、领导考评的绩效评估创新有助于提高政府行政效率、服务意识，给公众的参与权和表达权提供了实现平台，也在一定程度上促进了民生问题的解决。但是，在综合考评的执行过程中以及综合考评结果的运用上，都还存在一些问题：多评估主体之间的信息互通问题，由一级政府组织的综合考评是在监督本级政府运行的人民代表大会及其常务委员会、考核公务员个人绩效的人事部门、考核部门绩效的监察审计部门等已有的绩效活动之外设置的政府绩效考核活动，这种做法便于提高绩效考核的综合性和规范性，但为了避免重复劳动和增加运行成本，专业的绩效考核部门可以考虑如何充分整合现有制度资源，提高考核指标设计的专业性，条件具备的领域委托非政府机构评估办事不养人，有些问题可以只公开数据，由外部评估。考评内容和考评指标设计的局限性问题，目前的考评内容以是否完成工作任务和机关工作作风为主，对政府工作绩效的量化考核不足。考评过多关注政府活动投入，结果导向欠缺，绩效指标必须含有外部性，例如选择“办事时间”、“犯罪率”、“事故率”、“车辆通行率”、“水清洁度”、“空气质量”等带有明显的外部性特征作为目标考核环节的指标以测度政府绩效比考核出台了多少项政策、投入了多少经费更具客观性，也便于操作。考评结果对被考核部门没有硬约束功能，被考核部门的考评意识、竞争性不足等问题。这些问题的存在有考核指标设计等技术上的原因、减少改革阻力等现实的考虑，但更主要原因在于绩效考核工作的大环境，即，由地方政府推动的绩效考核在深入推进过程中会遭遇很多非本级政府所能克服的制度性障碍。

四 讨论：绩效评估发展的制度性局限

     美国政府1993年颁布《政府绩效与结果法》，英国政府1997年颁布的《地方政府法》中明确规定地方政府绩效评估的机制和规章，日本政府2002年出台《政府政策评价法》。相较于这些国家来说，中国政府绩效评估工作在国家层面上的法规建设还是空白，政府绩效评估的依据仅限于中央政府的报告要求和党内的规范性文件，没有权威、稳定的法制化与制度化准则，绩效评估实践也基本上停留在地方政府层级，没有统一的考核规则。政府绩效评估改革是涉及多部门多机制的系统工程，只有国家层面上的立法才可能实现“条块”互动，真正使政府绩效评估走上科学化、制度化、和常规化的道路。除了填补法规上的空白之外，推动政府绩效管理还需要一系列配套机制的完善，正式是这些配套机制的不完善局限了政府绩效评估改革的深入。

     现有条块分割体制给政府绩效考核工作的深入造成了很大障碍。职能部门在由地方政府组织的绩效考核中竞争意识和压力意识不足，而由行业主观部门组织的绩效评估属于自上而下“控制型”评估，评估信息的利用往往以“内部消费”为主要形式，对公众的回应性和责任性不足。从专业性和回应性相统一的角度出发，对政府工作进行综合考评需要整合主管评估、职能评估、领导评估、公众评估等多项内容。职能评估指由财政、审计、监察、司法等具有监督职能的机构在自己职责范围内对各政府部门进行的考核、评估。主管评估是指国务院各部门和直属机构对地方各级人民政府相应工作部门的绩效所进行的评估。由于政府不同部门的业务领域差异较大，由平行部门制定的考核内容和考核标准的科学性不足，为了提高科学性和降低评估成本，在综合考评过程中需要吸收、利用职能评估和主观评估中的专业信息。

     科学的绩效评估非常重要的前提是信息对流机制，因为只有在信息对称的情况下，政府绩效才是可以测量的。内部评估中需要政府内部信息通畅，特别是部门专业性指标信息的沟通。外部评估中，公众对政府职能和流程的了解是做出判断的前提，2008年5月1日《政府信息公开条例》开始实施，为公众了解和参与政府绩效评估提供了制度基础。但是绩效评估的信息公开机制不应仅仅只落实为在媒体、网站或内部刊物上予以公示，建立机制确保考核过程中和考核结果公示后的民意表达渠道的畅通，才有可能真正通过绩效考核提高政府的回应性。

  绩效考核结果的运用与行政问责、部门奖罚、官员选拔任用等机制密切相关。2008年3月中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中正式提出绩效评估结果与行政问责制相结合，为绩效评估结果运用于行政问责制中奠定的了制度基础。但是，如何将绩效评估结果与行政问责制相结合的具体政策设计还属空白。此外，政府考核不是为了考核而考核，最根本的目的为了促进政府绩效的提高。创造性运用绩效考核的结果，把绩效考评结果与政府雇员和组织的能力开发相结合也是一种思路。如，英国在公务员绩效评价后，根据公务员被评定的档次，有目的地选送公务员参加学院培训，以此通过绩效评价促进公务员能力的长远发展。

  总的来说，推行政府绩效评估涉及相关行政理念、制度模式和管理工具三个层面的转变，行政理念上需要由传统的“管理行政”转向“服务行政”，制度设计上需要由单一行政考核、向上负责制转为多元考核、向公众负责制，积极引入企业、社会组织的科学管理手段和管理工具。以这三个转变为标准，当前阶段的政府绩效考核体制仍面临着进一步发展和完善的任务。

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