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随着政府行政体制改革的不断深入,政府绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的工具,已经被广泛地应用于当今世界各国政府治理实践中。20世纪80年代初,中国开始在全国范围内推行政府部门的目标责任制,以绩效考核作为政府内部管理控制的手段。政府部门将绩效评估方法引入到自身的管理实践中,对于改进政府管理绩效无疑起到了一定的推动作用。政府绩效评估主体体系是建立科学高效的政府绩效评估体系的理论基础。评估主体的确认直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性和权威性。所以,如何建立一种内部评价与外部评价结合的政府绩效评价组织形式,让第三方评估机构更好地发挥政府绩效评估的作用,成为学术界重点研究的课题。 我国自2004年首次推行第三方绩效评估试点以来,在全国范围内推广第三方评估的实践取得了很大的成功。但是也必须看到,第三方评估制度本身还存在着一系列的问题,由于受到制度缺失、信息不对称等因素的影响,第三方没有真正发挥出绩效评估的作用。如何在剖析现行第三方评估制度存在问题的基础上,进一步加强我国第三方评估机构的 作用,是本文的主要研究目的。

一、第三方评估的界定

(一)概念

第三方评估又称社会评估,它是一种有别于政府内部评估的外部评估形式。作为多元化评估主体中外部评估中的一种重要形式,第三方评估在学术界受到了广泛的关注。然而对于第三方评估主体的具体组成,学术界尚未达成共识。陆明远认为,第三方评估主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等,并通过一定的程序和途径,采取各种方式,直接或间接,正式或非正式地评估政府绩效。在此基础上,包国宪对于独立第三方的构成又作了进一步的细化,并把它归结为以下几个组成部分,包括受行政机关委托的考核机构、专业考核组织(包括大专院校和研究机构)、中介组织、社会组织和公众,特别是利益相关者等多种考核主体。

通过对第三方评估具体构成进行分析,本文所研究的第三方评估的含义是:它是由独立于被评政府的社会机构组织实施的政府绩效评价制度。第三方评估是政府内部评估的有益补充。从社会治理和效率角度看,第三方评估最主要的特点在于其独立性,即评估过程公开透明,结果相对客观、公正。由于内部评估来自政府本身,无论其身份如何,属于哪一级哪一类部门,都很难做到无利益牵连,也很难真正站到社会公众的角度,结果难以令社会公众信服。而民意的收集工作如果由无利益牵连的第三方进行则具有独立性,其评估结果一般不带偏见,能够从机制上保证评估结果更客观和公正。此外,第三方评估机构还具有专业性、权威性以及评估成本低廉等方面的特性要求。从根本上说,第三方绩效评估作为整个政府管理创新的一部分,具有现代社会治理的特征和架构。

(二)第三方参与政府绩效评估的可行性

当前,我国学界对政府绩效评估主体的“主体资格”进行专题研究的文献十分有限,最早见之于报刊的是吴建南教授在《谁是“最佳”的价值判断者:区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析》一文中提出了“最佳的评价者“概念,并对”最佳的评价者“的资格作出探讨,得出第三方机构是最佳的评价者的结论。本文基于上述研究成果,认为第三方参与 政府绩效评估的可行性分析可以从供需两方面进行论证。

首先从供给方面,即第三方评估机构本身来看,第三方评估机构符合政府绩效评估专业性的要求。因为评估主体具有特定领域的知识,能对各领域的信息进行理论和现实的分析与综合,提出针对性的意见和建议。第三方评估大多数依托大专院校和科研单位,由专业人士组成的机构具有人才、理论和学术优势,在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具,它从可操作层面为第三方参与评估提供了理论基础。同时,当今自然、社会科学的发展又为独立评估提供了技术支持。随着传媒手段的升级、评估技术的进步以及评估方法的多样化,第三方评估凭借其专业化基础,充分运用各种有利于促进政府评估收益最大化的手段,整合各类资源,使评价活动向着高效、低成本方向发展成为可能。

其次从需求方面,即公民诉求来看,第三方评估为公民参政议政找到了一个更佳的切入点,满足和实现了公众参与国家政治生活的愿望。第三方评估的出现有利于整合与表达其所代表的群体意志,相对于个人而言更有强度和威性,更能引起社会的关注,能够给被评估对象施加压力,迫使其不断改进。而且,第三方是依法建立的正式组织。作为一个完备的组织,第三方相对于个人来讲有更多的组织性、纪律性以及政治理性,它所作出的一系列判断是基于严谨和求实的调查研究以及分析之上的,容易得到民众的信服,代表了大多数公众的意志。 所以,通过上述可行性分析可以看到,一方面,第三方具备了政府绩效评估主体的”主体资格”,另一方面,第三方是公众呼之欲出的新兴评估方式。在现实中,由独立于政府部门的社会组织和机构对政府绩效进行评价在国外已经得到了普遍的运用并达到了满意的效果。

二、我国政府绩效第三方评估机构的建立现状

政府绩效第三方评估机构在我国的发展经历了一个漫长的过程。在1986年以前,我国不允许独立第三方评估机构存在,所有的政务信息全依赖于行政系统内部自下而上的报告机制;1986-1992年间,政府内部开始利用自己的垄断优势进行相关的民意测试,同时我国也出现了部分半独立的民间社会调查机构,如中国社会调查所等;1992年以后,我国政府绩效的第三方评估机构得到了迅速的发展,许多优秀的评估机构在此期间如雨后春笋般涌现。

2004年12月18日,中国第一家由民间发起的地方政府绩效评估机构在院校学府成立,从而开创了由第三方——学术性中介机构评价政府部门的新局面。这项被举措被认为第三方政府绩效评价在全国属首例,标志着中国在第三方评估上的初步探索。此后,独立的第三方机构在我国政府绩效评估中的实践越发普遍,作用逐渐加强。其中比较典型的如赛立信市场研究集团,其作为独立的政务服务满意度评估机构开始介入中国公共管理及政府表现的评估研究已经有多年,主要的评估调研领域有政府服务满意评估、投资环境评估、公共管理满意度评估、公共项目效能考核评估、社会管理与公共服务效果评估、政府部门公关形象研究等。

此外,我们也可以越发普遍地看到相应省市开始邀请学术机构、咨询机构等开展对政府绩效的评估工作。如杭州市政府专门邀请高校学术机构组建课题组,作为政府和群众之外的“第三方“,对政府举办首届世界休闲博览会的工作进行整体评估,从专业角度提出批评意见,用以指导以后的工作。同样地,2006年11月,厦门市思明区政府引入专业的第三方机构进行群众满意度评估;2006年4月,武汉市政府宣布邀请国际性管理咨询机构为第三方机构对政府绩效进行评估。从上述实践中不难看出,近年来政府部门对第三方评估机构的需求不断上升,第三方也凭借着自身优势在更多更广的领域为政府绩效评估发挥着越发重要的作用。

三、我国政府绩效第三方评估存在的问题

由于第三方的政府绩效评估体系在我国建立尚处于起步阶段,受到多方面因素的制约,尤其是受到体制不完善和利益相关主体的排斥影响,因此,目前在中国政府绩效评估体系中要真正发挥第三方评估的作用还存在着一定的障碍。

相关制度规范的缺失

和西方国家相比,我国第三方评估还处于自发和半自发状态,这意味着没有明确的法律法规对第三方的主体资格作出明确的界定,从而评估主体之间的权利义务关系也无从谈起。再者,由于缺乏制度的保护,第三方在参与绩效评估的过程中如何协调与作为评估主体以及评估对象的多个政府部门之间的关系也是一个需要制度来维护的问题。 从目前我国第三方评估机构的立法现状来看,如今对第三方机构起制约和保护作用的多半是各地指导性的法规、文件等。如思明区政府的《厦门市思明区2004年度公共部门绩效评估实施方案》与财政局的《徐汇区财政局财政性资金项目绩效评估管理办法》就是各区制定的指导性文件的示范。但是我们要看到,这类法规文件的制定仍然处于一种自发的状态,全国性的立法尚未提上议事日程,专门性立法基本上还是一片空白。

(二)第三方作用发挥不足

一方面,从政府角度来看,政府部门本身缺乏顾客意识,并且存在一定比例的政府部门出于护短的考虑不愿意接受来自第三方的评估,从而故意使得政务信息封闭缺失,阻碍了第三方的评估。另一方面,从第三方机构来看,其评估缺乏约束力,直接影响了第三方对政府绩效评估的作用发挥与持续发展。在绩效评估仍处于初始化阶段期间,它们的发展仍依赖政府的扶持,尚无力承担独立的评估。这样的一种情况使得第三方政府绩效评估不是流于形式就是沦为了实现某一利益集团利益的傀儡。

以第三方独立评估首例”兰州试验“的案例来看,一份通过上万份问卷和多次调研座谈形成的对甘肃省14个市、州政府和39家省属职能部门评价的名为”甘肃省非公有制企业评议政府工作报告“引起了社会的广泛关注。尽管此次评估开创了我国外部评估的先河,具有很重要的政治意义,但其评估效果却不能尽如人意。尤其是对于评估结果,第三方机构的负责人表示会有保留地公布数据,对于此次评议做得不成熟的方面如排名等可能不会公布,此举难以令公众信服。

信息不对称

完整、准确的信息是政府绩效评估的前提和基础。然而在现实中,政府部门与第三方之间存在着明显的信息不对称现象。政府部门政务信息封闭、缺失,使第三方缺乏了解政府工作的有效渠道,对有关政府行政的信息,尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完整和不客观。甚至某些信息是由政府部门捏造的,完全不属实,这都将会给第三方的评估造成很大的障碍。

五、国外经验借鉴

由独立于政府部门的社会组织和机构,即通常所说的第三方机构对政府绩效进行评价,在国外是比较通行的做法。通过借鉴美国在实际运行中的经验,我们可以把一些进步的理念运用到我国的第三方评估之中。

民间评估机构高度发达

在美国,民间评估机构是美国政府绩效评估的组织体系中的一种重要力量,是第三方评估政府的典范。美国的民间组织发育比较完善,对政府部门绩效进行独立评价。其中为大家所熟悉的有如纽约市政研究院、锡拉丘兹大学坎贝尔研究所等。前者是由布鲁尔等人发起成立的以民间组织的名义专门研究政府绩效的组织,而后者则自1998年起就陆续与美国的政府管理杂志合作,每年对美国的35个大城市进行绩效评估,并曾先后两次对全美50个州政府展开了大规模的绩效评测活动,发布评估报告,在美国社会产生了广泛的影响。该研究所运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对政府工作的满意程度,作为对政府绩效评价的最终依据。

第三方评估机构拥有法律保障

在西方国家中,政府绩效评估已呈现出制度化、规范化和科学化的特点和趋势,绩效评估已然成为社会对政府机构的法定要求。随着第三方评估机构对政府部门绩效评价活动的深入,美国政府在1993年推出了《政府绩效与结果法》以及《以绩效为基础的组织典范法》,使第三方机构主体地位的确立在法律上得到了明确和保障。 美国发挥政府绩效第三方评估机构作用的经验中有不少值得我国借鉴的部分。

第三方评估主体的选择多样性

第三方评估的主体应尽量满足多元化的需求,不仅仅是局限于专门的评估机构。例如高校的研究所、社会上的专业会计机构和调查机构等都可以作为第三方评估的某种形式参与到评估中来。它们有着各自不可比拟的优势,比如高校的研究所会偏重于学术的研究,国内有学者提出完全可以通过政策鼓励大学科研机构成立评估研究中心,引导各级科研院所加强政府绩效评估的研究和实践,而对于专业会计机构和调查机构,可以通过市场的力量优胜劣汰,建立竞争体制,来鼓励第三方专业化水平的提升。至于非营利性的评估机构,可以给予其进行适当的登记及减免税的优惠政策。

发挥独立的审计机关的作用

目前以专业审计机构为主体的政府绩效审计在西方国家日渐成熟,在提升政府服务质量、提高公共资金使用效率方面发挥明显作用;相比之下,我国的审计机关的职能还是以传统的财务审计为主,绩效审计功能发挥不足。鉴于我国审计机关的组织体系比较完整,所以,通过发展独立的审计机关,我国可以充分发挥审计机关现有的组织系统的作用,使它成为一支独立的评估力量,在我国政府绩效评估体系中发挥重要作用。 当然,尽管西方国家在发挥第三方评估作用的实践中有许多值得我国借鉴的经验,但是我们不可急于求成,盲目照搬国外先进经验,而要与我国国情相结合,发展与我国国情相适应的政府绩效评估模式。

六、加强我国政府绩效第三方评估工作的建议

    正确对待第三方评估的介入

    政府行政人员转变认识

要切实加强第三方评估的作用,转变官员和社会大众对于第三方评估的传统认识是关键。对于政府及行政工作者来说,要努力克服“朝南坐“、”只唯上不唯下“的错误观念,对于工作中出现的问题要积极主动地接受第三方机构的考评,了解第三方在政策评估中科学化、民主化和接受性强的特点,强化公众参与的客观优势,并努力改善自身工作绩效。第三方绩效评估作为外部评估的一种重要形式应该得到被评估者的足够重视,它是内部评估的一种重要补充形式,并与内部评估具有同等重要的地位。任何轻视、抵触第三方评估的行为都是不可取的。

2.社会公众加强认识

对于一般公众而言,要提升人们对于第三方的正确认识当务之急就是要加大宣传力度,切实提高人们对第三方政策评估工作及其意义的认识。如今随着互联网的普及以及媒体的发达,各种传播媒介都在影响着人们的认知。通过加强媒体适当的舆论导向作用以及普及第三方评估意义的相关认识,有助于帮助社会公众加强对第三方评估的了解和信任。

3.第三方评估者克服评估的心理障碍

从第三方来讲,由于受到传统思想的影响,很多第三方的评估者本身对民考官产生心理障碍,在评估中往往报喜不报忧,使评估结果不真实、不客观,评估沦为一种形式产物。针对于此,有关部门必须鼓励第三方评估者克服心理障碍,从客观事实及促进效率的角度出发进行评估。当然,除了保护评估结果真实性以外,另一方面也要充分调动评估者的积极性,使评估人员有工作成就感,评估活动有参考价值。

评估规范纳入制度化体系

第三方评估目前最大的障碍就是缺乏立法的保障。第三方评估的开展如果仅仅取决于政府及其个别领导人的意志将会有很大的随意性而且无法将优秀的经验延续和保存下来。因此,要通过法制化手段使评价具有制度性保障,通过制度的形式详细规定第三方评估主体的权利和义务,使第三方评估成为政府绩效评估体系的必要组成部分。首先,要从立法上确定第三方主体的地位,给予其评政一定的独立性空间,保证其参与政府管理,从而提高管理水平。其次,要从法律上提高第三方评估主体的威性,保证绩效评估主体享有调查、评估有关公共部门活动的权利。再者,要通过立法确定第三方评估的制度和规范,对评估主体评估什么、怎么评估、评估应注意的事项等问题作出决定,使评估工作有法可依、有章可循。最后,第三方评估要以国家预算加以支持,评价应与问责制、依法行政及行政体制改革等配套措施的实施紧密结合起来。在实际实行过程中,部分学者建议可以考虑首先制定地方性法规和规章,积累经验,在条件成熟后,再以法律的形式来规范地方政府绩效评价工作,从而使中国地方政府绩效评价工作步入法制化进程。

提高第三方评估的专业化水平及公信力

政府绩效评估是一个专业性很强、技术性含量很高的研究活动,高效的评估往往是由第三方根据评估对象以及自身的实际情况,灵活地选择评估的技术方法来实现的。因此,应鼓励和发展专业评估组织。要提高第三方的专业化水平可以从以下三方面入手。第一,加快公共政策评估的队伍建设和专门人才培养,鼓励大专院校和研究机构利用自身人才集中的优势,造就一大批评估专业人才。第二,国家可以通过科研政策引导各级科研院所加强政府绩效评估的研究和实践,加大科研投入,加强对公共政策评估理论、评估方法和评估技术的研究。第三,通过竞争机制,利用市场力量培育优秀的评估机构,并借助社会上的政策评估组织使评估活动职业化。同时,第三方评估机构要获得公信力也是一个逐渐被社会大众认可的过程。一方面,评估机构必须始终坚持评估的独立性、评估内容与方法的科学性、评估过程的公开透明性和评估结果的客观公正性。另一方面,第三方可以加强与媒体的联系,与媒 体合作来扩大评估的影响力,增强评估的导向功能以及树立其公信力。

实现信息资源共享

信息是决策的前提和基础,也是第三方评估的依据。因此拓宽健全政策评估的信息渠道及系统,实现信息资源的共享,是第三方评估技术上的前提和保障。从政府角度来讲,应始终贯彻以信息公开为原则,不公开为例外的宗旨,建立起覆盖全社会的信息网络系统,最大程度地避免信息封闭、缺失现象,以保证独立第三方能够获得真实、详尽的信息。这是因为只有实现评估信息在各评估主体以及决策部门之间真实高效地传输,才能克服以往单一评估主体下的信息失真问题。

实现这种信息资源的共享对于第三方来说不仅有利于其作出更加客观、科学的评估,而且也能帮助其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息,降低评估成本。 此外,信息共享的另一层含义还意味着在第三方评估过程中要建立一种有效的评估结果反馈机制。通过将评估结果及时反馈给政策制定者,可以为他们作出新的决策提供参考。只有这样才真正达到了政策评估、提高绩效的目的。

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