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公共部门满意度评估是公共责任逻辑指导下的实践活动。公共责任逻辑要求政府的满意度评估要致力于提高公共服务质量，改善公共服务对民众要求的会盈利，加强政府与公众在改善绩效方面的交流与沟通，让公众更多地参与满意度评估指标体系的设计与选择。在西方国家，民众监督与参与是推动公共部门满意度评估产生与发展的重要力量。


在中国，公共部门满意度评估开始于20世纪90年代中后期，台式改革开放以来政府领导在主动学习借鉴国外先进管理经验的基础上发起的。当前满意度评估的费为较大，设计各级政府部门。行使多样，既有普适性的政府机关满意度评估，包括目标责任指、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等；又有具体行业的满意度评估，以及专项满意度评估等。然而，与这种规模空前的时间改革不相称的是公众对于满意度评估的参与程度，缺乏公众参与成为这项改革的一贯特征和最大缺陷。但这并不能表明公众对参与此项改革能力的不足。事实证明，公众对评估指标体系设计的合理性集聚鉴别力。为了更有效地推进这一事件，我们不能再紧靠政府的自觉行为，必须将公众力量号召起来共同促进。这不仅有助于公共责任机制的行程，而且能从政府外部为这一时间的推进提供积极的社会和舆论基础。


基于此，本文试图从公民参与机制的确实为切入点探析中国公共部门满意度评估的先天不足，同时进一步分析公共部门满意度评估中公民参与的功能和局限性，并在完善公民参与机制方面提出一些建议。


一、公民参与的缺失导致中国公共部门满意度评估先天不足

我国民众通常对政治抱有一种冷漠态度，监督与参与政府管理活动的意识薄弱，也相对缺乏监督政府的实际行动。虽然自十一届三中全会以来，政府开始大幅度向社会放权，扩大了公民的政治活动空间，公民也开始参与一些政府管理活动。但是民众的政治参与仍然带有明显的受传统思想影响的痕迹。对于中国公民来说，政治参与的形式主要是通过非正规、非制度化的渠道接近政府官员，这种参与方式的前提是没有意识到货故意唔使制度的存在，是长期任职社会条件下领导权力大于制度的显示促使人们选择的参与方式。正是由于民众欠缺监督政府的意识，中国的公共部门满意度评估也就只能衣服与官僚体制的既定权力链条上，从而呈现出更为单一的自上而下推进的特点。这种推进方式的局限性是显而易见的，导致了我国公共部门满意度评估的先天不足。


首先，在自上而下的推进模式中，满意度评估主要采取上级对下级的评估，从而难以避免“运动员”与“裁判员”和一定悖论。虽然就世界各国的满意度评估来看，都不可避免存在上级对下级的评估，但是，西方国家除了这一体制内设计之外，还为公众以及专家等民间力量参与满意度评估提供了较为广泛的空间。美国的一些地方政府在语序民众参与满意度评估方面就出现了一些典范。如俄勒冈州就极为关注政府与民众在满意度评估过程中的沟通，从而将各种力量集合起来公共指定“俄勒冈几准”，凤凰城和印第安纳波利斯则利用非常细致的设计及通过报纸、报纸夹页、网络等形式与公众视线满意度评估信息的沟通，还有弗吉尼亚的汉普顿是每年10月都要随机电话调查，了解市民对市政府绩效的满意程度。我国虽然也出现了珠海的“万人平政府”、深圳的“企业平政府”以及厦门的“行风评议”等公众参与政府满意度评估的探索，但总体上看，满意度评估还是基本处于上级政府对下级政府的评估，公民参与的广度与深度几位优先，而这种商队下的评估本质上仍然是“运动员”与“裁判员”合一的模式。这就必然伴生一系列的弊端：裁判员与运动元的身份合一意味着，促使裁判员严格把关的动力不足，知识满意度评估存在很大的随意性，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；同时，裁判员与运动员又形成一个利益统一体，力图保持政府满意度评估过程的“封闭性”，致使满意度评估整体上仍然处于一种“黑箱”操作的状态，公众与媒体的监督被排斥在外。

其次，自上而下的评估模式将满意度评估的发起责任集中于高层领导，而领导这的个人好恶由于不能得到民意的有效牵制，从而导致满意度评估易于陷入“运动式”劲敌。由于中国民众更倾向于相信政府，模式监督政府行为的重要性，因此，民众无论在观念上还是行动上都不能督促政府持续改进绩效，各级政府职能部门自行发动高满意度评估的动力因而也明显不足。公民参与的确实，是的满意度评估只有通过政治精英来推动。而在相对集权的政治氛围中个，权利集中于责任集中式一直的，党政主要领导也负有监督政府工作运行的职责，而评估就成为党政领导履行这一职责的重要方式。


既然我国政府满意度评估的发起力量相对单一，具有明显的精英特色，那么这一时间的推行也就更有可能取决于领导者个人的认识与态度。然而，个人的毫无具有较大的不确定性，一旦领导换任，满意度评估就可能要面临战略或工作重心转移的危险。花研制，满意度评估收个人意志支配的现实可能会导致这一实践无法持续下去。通常情况下，如果公民参与机制完善，领导的个人意志就会受到极大牵制，满意度评估通常也能够维持下去。然而，空闲时却并未为此提供足够的支持，因为中国民众的政治参与意识相对淡薄，民众参与的渠道也不是很通常。几时在当今相对“焕荣”的社会环境条件下，面对腐败分配不公、下岗失业等社会问题，人们存在的不满情绪，通常也只能以社会牢骚的形式将其宣泄出来，这不仅是民意不能通畅的结果，也是民众不擅使用既有的制度途径的表现。公民参与的确实强化了评估中个人意志主宰的特点，同时也突出满意度评估更为明显的“运动式”特征。结果，只有当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进，因而满意度评估总是陷于被动。


可见，公民参与的确实导致中国公共部门满意度评估先天不足，是其深入发展的重大阻碍，它不但不利于满意度评估的健康推进，也不利于这一实践的持续发展。


二、公共部门满意度评估中公民参与的功能与局限性

当代公共行政越来越关注“公民导向”，即以公民的不同偏好为基础，以满足公民对公共该物品和服务的特定需求为目标，重视公共问题解决中的公民参与。公民参与通过设计其自身生活的因素，影响他们的社区、环境和公共政策过程。他是一种广泛的参与，不仅包括公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及领导人的过程；还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。在代议制民主中个，公民在政治上的参与越来越成为次要角色。实施上，公民参与表明了一种全新的公民责任、权利及治理的管理理念。


作为公共部门满意度评估，其最好的选择是付于公共服务的对象——公众，以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成“为最高准则。公共部门本身就是为人民而存在的，公共部门满意度评估本身就蕴含着服务和顾客至上的管理理念，政府绩效就应以顾客为中心，以顾客的需要为导向，树立公民取向的绩效观。因此，改进公共部门满意度评估必须取得公众的关注与参与，与此同时，公众关注与参与也必定能有效地改进公共部门满意度评估。


第一，公民参与意味着公民可以以社会主任和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府部门对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责，去衡量并让公众知道他们到底完成了什么，是否为公众提供了高质量的服务，是否时期真正受益并得到满足。这样的满意度评估不但能帮助公共部门已公众的需求目标为导向，还能是政府运作像“金鱼又在玻璃缸里”，清澈透明。


第二，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象和标准。在公共服务设计中引入“使用者介入”机制，通过公民的参与可将事实（硬件资料数据）与价值取向（公民偏好）结合起来增加指标体系的社会关注性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的主要项目，以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好。显然得到公民理解和支持的满意度评估，其实施结果将更好、更有效。


第三，公民参与有助于强化和重新定位公民的作用，他们不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人和服务接受者，而且是公共部门的问题架构者。这样的公民能积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，找出解决方案，判断目的是否达成。


当然，在充分肯定公共部门满意度评估中公众参与的积极作用的同时，其所面临的困难和局限性也是不容忽视的。首先，普通公众由于缺乏评估的专门技术、知识及拥有的信息有限、不完整而导致评价结果不科学；其次，普通公众通常不能辨别复杂的政府机制及政府部门；另外，人们但系说过之后会对自己产生不利的影响；最后，某些因素会是评估结果可能存在某种误差。但是本文认为这是一个学习的过程。当评估完成，很多结果被公开时就会让公众获得信息、支持与信心。所以，公众就会逐渐感觉到其参与行为的正常性，监督政府的意识同时也会逐渐增强。


三、完善公共部门满意度评估公民参与机制的思考与建议

作为现代民主社会公民所具有的一种普遍性和广泛性行为，对公民参与重要性的认识已达成共识。要完善我国公共部门满意度评估的公民参与机制，就要找出制约中国公民参与发展的瓶颈。


由于在我国的认知社会中，制度内参与对问题的解决往往没有明显作用，中国公民的“政治功效感“较低，所以通常会采用制度外的参与方式。公众面对巨大的监督成本和较低的监督功效就会产生一种监督的恐惧感和无力感，于是大多数人选择了明哲保身。中国公民政治参与意识薄弱、政治参与行为欠缺，根源在于伦理性政治参与关的支配下，人们不知道自己那些神圣的权利可以用来为自己的实际利益服务，公民的神圣权利似乎只是用来按照国家和当的要求关心国家大事。另外，人们表达意愿的正规化渠道较少，这些制约中国公民参与的瓶颈因素概括为：较低的政治功效感，过高的监督恐惧感，淡薄的公民权利意识，较少及不同长度民意表达渠道。


因此，要完善我国公共部门满意度评估的公民参与机制，必然要从消除制约中国公民参与的瓶颈入手。


第一，建设法治社会，强化依法行政。在从人治向法治转型的过程中，建立法治社会对于公民监督与参与行为来说是最为重要也是最基本的保证。法治社会并不只是法律制度完备，而且法律制度的执行也要到位，要依法行政。


第二，确保信息公开，强化公民主体地位。在一个社会的治理体系中，必须真正确立公民的主体地位，政府的正当性和合法性需要有公民的同意。强调公民主体地位就要培养公民参与公共事务的能力，要政务公开，保障公民的知情权，是公民具备获取政府部门相关信息的可能，从而为参与提供条件。


第三，加强公民监督与政府参与教育，增强监督与参与意识。研究表明，中国公民的政治参与行为并不像西方学者所揭示的那样通过教育程度的提高就能得到改善。在中国，教育程度与实际的参与情况之间呈现无关势态。但是，教育与参与意识之间却表现出较强的正相关性，教育程度越高对体制和规范的了解越深，越倾向于采取体制内的参与方式。因此，提高监督与参与意识仍需从教育上入手，这既可以通过正规的学校教育实施，也可通过社会化方式如媒体宣传、政务公开运动等渠道实现。


第四，建立有效的参与系统或参与平台。政府部门应主动提供各种直接或间接的多元参与渠道与网络，以便公民对政府的所作所为提出建议和意见，并能直接有效地推出政府绩效的改进。


第五，引入第三方评估机构参与。通过专业机构的民意调查技术和对政府部门的公共管理专业知，站立在第三方的客观视角，开展参与满意度评估工作。通过第三方机构展开民众参与评估的平台，既可以从技术上确保评估效用，也可以充分调动群众的参与积极性。

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