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一、导言

公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公众权利，也是民主政治的重要标志之一。公众参与政府绩效评估，体现了传统的“官本位”评估理念向“民本位”的政府绩效评估理念的转变，凸显了公众满意度的民主施政理念，并将广大社会公众的意志上升为国家意志，有利于增强政府的合法性，有助于提高政府绩效，也有利于“阳光政府”形象的塑造。随着社会主义市场经济和民主政治的发展，公众主体意识、利益意识和自主意识逐渐形成，公众在政府绩效评估中的主体地位日益凸现。在现阶段，我国已经形成了许多公众参与政府绩效评估的形式，如社会公众满意度调查、社会公众申述、投诉制度、社会公众代表座谈会、顾客代表小组、公众代表参与到服务监督委员会中等，但不可否认，我国公民参与政府绩效评估还存在着一些亟待解决的问题。研究这些问题，探索提高公众参与质量与水平的基本途径，有一定的现实意义。

二、公众参与政府绩效评估存在的问题

目前，我国公众参与政府绩效评估主要存在以下四个问题：

1 .公众参与政府绩效评估的素质不高

从公众自身的角度来说，公众的参与意识较低、能力不强等都导致了公众参与绩效评估的程度不高，从而直接限制了公众参与的程度与参与的水平。首先，公众的参与意识较低。中国由古至今的传统政治文化是提倡“恪守庶民不预政务”的本分，种观念的影响力极为深远, 特别是在信息和各种知识相对封闭的农村更是如此，它导致普通群众无意或根本不愿意介入政治，对国家大政漠不关心，认为政事不是平民百姓的本分，那自有政府官员谋之。据有关调查，有60 %以上的社会公众没有参加过政府的绩效评估。有三分之二的人对参与政府的绩效评估表示“无所谓”和“不想评估”，这一现象就是社会公众参与绩效评估冷漠意识的表现。其次，公众参与能力较低。公众参与政府绩效评估，不仅要有强烈的公民意识，更要具有足够的专业知识，因为政府绩效评估是一项涉及领域广泛、技术性很强的专业性工作，需要大量的专业知识，对政府绩效进行全面分析、归纳、比较衡量，不仅需要政府部门之间的横向比较，还需要同一部门前后绩效的纵向比较，施政基础的认识等，这些技术性的要求是一般公众的知识所不具备的。这些都决定了公众不能成为专业的评估主体。一般公众在知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展评估的要求还有很大的差距，他们所做出的评估只是对满意程度的定性判断。

2. 公众参与的机制和制度不健全

机制和制度是保障公众正常有序参与的正确渠道，缺少必要的参与机制与制度或者机制与制度的不健全，必然导致参与渠道不畅通。首先，公众与政府之间交流和沟通机制缺乏，导致政府与公民之间的信息交流与沟通十分有限，政府不了解公民真正的期望与需求，公众也不了解政府的许多政策和行为，使得政府与公民之间的关系紧张、陌生。其次，公众参与缺乏有效的法律法规的保障。我国宪法为公众参与政府管理提供了根本制度保障，但是关于公众参与政府绩效评估的法律制度并不健全，全国没有统一的法律、法规和制度规定，因此，公众的评估主体地位难以保证。同时，对于目前开展的公众参与活动，也主要是由党政主要领导推动，公众参与政府绩效评估活动缺乏独立性。公众的评估主体地位得不到根本保障，那么，参与评估的信息将不能全面及时获得，公众反映的问题也得不到高度重视和有效解决，公众评估的内容和形式也不能做到科学规范，公众评估的结果更难以得到有效运用。这不仅会挫伤公众参与的积极性，使公民参与的热情随之消减，而且有时还会引起公众的不满，使公民参与以非制度化的形式出现，给社会添增不稳定因素。

3 .参与成本较高

让公众参与政府绩效评估，以公众的满意度作为评估标准，在一定程度上增加施政成本。一方面，被评部门和组织机构需要组织公众参与政府绩效评估，导致成本高、时间长，耗费大量人力物力。另一方面，为了发挥参与的激励功能，评估结果往往与部门的利益相联系。在评估的过程中，一些部门为了片面追求群众满意度，不能正确处理提高群众满意度与依法行政的关系、局部利益与全局利益的关系、眼前利益与长远利益的关系，不认真履行法定职责，搞短期行为，为了谋求局部利益、眼前利益甚至不惜损害全局利益和长远利益，该检查的不检查或少检查，利用司法权进行地方保护等。这些问题的出现都是与开展政府绩效评估的初衷不符的，必须在实践中切实加以解决。另外，公众参与政府绩效评估需要花费一定的物质与时间成本，有时还要冒一定的风险，由于公众也是理性的“经济人”，他们会考虑参与的机会成本与预期收入的比较，对于作为政府绩效评估的公共事业而言，容易产生“搭便车”心理。

4 .公众参与的边缘化

近年来，各级政府的听证会形式逐渐被推广，如立法听证会、行政听证会、价格听证会等，从中央到地方各级立法机关和政府部门，似乎己经习惯采用听证会的形式来吸收民意进行民主决策。中国的这种听证会热的流行，从某种意义上确实可以看作中国在积极探索民主行政的有效方式。然而关键的问题是，这些本来良好的政府管理方式，到了各级地方立法机关和政府部门那里，却变成了“伪听证”、“假听证”，“听证秀”。比如参与听证会的代表，大都是由举办听证会的单位指定的，其中有不少是来自举办单位内部的成员，而涉及听证项目的企业、社会公众代表却很少，甚至根本就没有。当然，造成这种局面也有社会本身的原因，中国的公民社会发育不成熟，能够集中行业和阶层利益的民间社会团体很少，代表民意的中介组织几乎没有，听证会所取得的听证结果能在多大程度上代表民意就值得怀疑了。某些地方政府打着听证这样一个民主的幌子以提高其“行政效率”，也造成了社会公众参与政府绩效管理的边缘化状态。

三、深化公民参与政府绩效评估活动的路径分析

只有建立起政府绩效评估的系统体系，将公众参与充分融入到政府绩效评估的各个环节中去，得政府与公众密切联系、充分沟通、彼此信任、互相支持，才能使得公众参与政府绩效评估的工作科学、有效、系统地进行和开展下去。

1. 拟定或修改服务承诺及绩效标准阶段

首先，政府针对各部门的实际特点、服务内容、服务对象等进行广泛的调研，明确不同部门的服务要求。在此基础上，通过大力的宣传，动员广大公众一起参与政府部门服务章程和绩效标准的拟定，政府根据公众尤其是经常接触相关部门的那部分公众的需求、意见和建议，拟定或修改服务章程，向社会公众作出服务和绩效承诺。在政府与公众充分沟通之下，公众积极地参与到政府服务规范和绩效标准的拟定中来，这样既使得公众增加了对政府的了解、信任和支持，也使得政府部门能在公众的要求和希望下努力提供公众需要的服务和绩效。应该说，这一阶段是开展公众参与政府绩效评估的前提，也是双方达成共识、建立信任、互相支持的基础。

2 .制定评估计划，确定评估部门、目标及内容阶段

政府绩效评估是一项复杂的工程，需要事前做好周密的计划，而以往主要由政府部门自己或某些专家参与制定，这样就使得公众对政府绩效评估目标、过程、指标等了解不足，参与往往比较盲目。因此，必须让公众也参与到评估计划的制定中去，与政府、专家等一起在先前拟定的服务承诺及绩效标准的基础上，确定哪些部门要进行公众评估、评估哪些主要内容、需要哪些指标、权重如何等等，使得公众在政府绩效评估起始阶段就全面地参与进来。只有公众也参与到政府绩效评估计划的制定中去，公众评估政府绩效的宗旨、目标、结果才能做到真正“公众导向”而非“政府导向”。

3 .评估具体部门及相应的服务阶段

评估相应的部门及相应的服务是公众参与政府绩效评估的实施阶段，也是公众最直接参与政府绩效评估的操作阶段。考虑到实际评测的效度和确度以及相应的成本等因素，公众参与的范围不应太泛，政府可以通过报名、确认身份等工作遴选出一定数量最了解相关部门、最直接感受相应服务的公众参与具体评估，其他公众可以参与总体评估。通过对公众的遴选、分类细化了评估主体和评估对象，增加了公众参与政府绩效评估的科学性、准确性和针对性。同时，在政府绩效评估操作过程中，政府必须注意对公众的宣传、引导，适当开展一定的培训工作，提高公众参与政府绩效评估的意识和能力，这也是确保公众参与政府绩效评估有效、可持续开展的重要保障。

4 .统计评估结果并予以公布阶段

这一阶段，公众参与政府绩效评估的主要方式体现在对统计测评结果过程的监督。政府可以邀请部分公众代表参与到评估结果的统计工作中去，由公众全程监督政府绩效评估的统计、分析、汇总等活动，充分体现政府绩效评估全过程的公正和公开。评估统计完成后，政府应及时向公众公布详细的评估结果，并提供相应的说明、查询等服务，便于公众全面了解评估结果的统计方法、数据的含义等。此外，有历年评估数据或其他地区评估结果的，也可以一并予以公示，供公众更为详细地了解政府部门绩效评估结果的变化情况以及与国内其他地区比较的情况。

5 .奖惩相关部门及人员并作为绩效改进依据阶段

绩效反馈和绩效改进是政府绩效评估最终是否有价值的关键，也是公众参与政府绩效评估是否能持续、有效开展的根本保障。公众参与政府绩效评估是否真正有效，关键看公众评估的结果能否被真正应用到奖惩相关部门及人员上，政府能否根据群众的需求和意见不断改进绩效。只有在政府与公众不断沟通与反馈中，公众参与政府绩效评估的价值才能被落到实处，产生应有的效果。

四、结语

总之，在政府的绩效评估中纳入公众参与的成分，在与人民群众接触密切的行政单位中具有重要的现实意义，它不但能加强公务员的危机感，提高公务员的工作积极性，还能在一定程度上改善干群关系，完善我国行政监督机制。政府在对公务员的绩效管理过程中，应多加入群众的因素，而不能只重视领导和同事的因素，致使最终考核出来的所谓“称职”的公务员让领导和同事满意，而群众却不满意。

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