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公众满意度评议产生的背景分析

公众满意度评议作为一种政府绩效评估形式，它在我国的产生和发展，一方面受到公众满意度指标在西方政府绩效评估中运用的影响；另一方面，它是我国在提高行政管理水平、转变政府机关作风方面的探索和创新。

公众满意度指标在西方政府绩效评估中的运用。在美国，公众满意度主要是指顾客满意度。新公共管理理论强调结果导向，而结果导向中的一个重要指标就是顾客满意度。公众满意度评议在美国政府绩效评估中的运用体现在两个方面：其一，《1993年政府绩效和结果法案》的通过。法案指出，“通过增进对结果、服务质量和顾客满意度的重视，提高联邦项目的效力和对公众回应性。”其二，顾客满意度指数模型的建立。1998年美国政府对顾客满意度指数（ACSI）模型进行了一些改进，把顾客对质量和满意评价联系在一起，而后顾客满意度指数广泛应用于美国政府绩效评估的定性研究中。

提高我国行政管理水平、转变政府机关作风的迫切要求。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制取代了计划经济体制，政府部门正面临着前所未有的履行更多公共职责的挑战。然而，行政体制改革的相对滞后，造成计划经济体制下的行政效率低下、政府机关作风问题严重的局面没有得到根本改观。如何转变政府职能、改善工作作风就成为各地政府部门积极探索的热点问题，然而，政府职能的转变、工作作风的改善不是一蹴而就的，首先要从对政府自身存在问题的客观了解做起，这种了解是建立在政府对公众的回应性基础上，以公众的意见和建议作为评价政府的主要标准，以公众的期望和要求作为政府改革的出发点和归宿。公众满意度评议就是在这样的背景下应运而生，并在全国得到了广泛的推广。

我国公众满意度评议的现状分析

1998年，沈阳市的“市民评议政府”活动开启了我国公众满意度评议的先河。笔者统计，全国开展过公众满意度评议的城市已不下30个。

从评议主体来看，一般由党代表、人大代表、政协委员、其他干部代表、企业代表、第三部门代表、专家学者、普通公众等组成。随着服务型政府建设的不断推进，政府作为公共物品和公共服务提供者的角色定位越来越明确，企业代表和普通公众作为评议主体在公众满意度评议中的比例也越来越大。

从评议对象来看，它的范围包括国家权力机关、党群机关、行政机关、人民团体、事业单位、国有企业等。但是，评议对象的归类和划分主要是按照评议对象的职能及其服务对象来进行的。比如，南京市2004年将群众评议的对象分为三组：第一组是直接面向广大人民群众服务和执法的部门以及部分专营性企事业单位；第二组是除第一组以外的政府部门以及直属事业单位；第三组是党群机关、人大机关、政协机关、纪检机关、法院检察院机关和直属单位。

从评议内容来看，主要包括履行职责、办事效率、服务质量、工作业绩、全局意识、党风廉政建设、群众观念、政务公开等内容。在公众满意度评议的实践中，不同的地方所确定的评议内容不尽相同。但是，办事效率、服务质量和廉政建设几乎存在于所有公众满意度评议的内容构成中，这意味着公众对于评议对象特别是政府部门是否提高办事效率、改善服务质量、加强廉政建设最为关心。

从评议结果的运用来看，实践中主要包括两种形式。一是对评议结果进行排名比较，对排名靠前的单位给予奖励，比如提高职工奖金、授予单位荣誉，对排名靠后的单位采取一定的惩罚措施，比如减少职工奖金、实行末位淘汰制；二是对民意的回应与反馈，评议对象要在规定的时间内对评议主体的意见或建议进行回应与反馈，实现评议主体与评议对象的良性沟通与互动。

公众满意度评议的问题及对策分析

公众满意度评议的价值理念缺失与对策。在实践中，不少政府部门对于公众满意度评议的价值理念不了解，为了“政绩”而评议、为了“跟风”而评议的现象严重，这就造成公众满意度评议的无序化。追本溯源，这些现象产生的原因是公众满意度评议价值理念的缺失。

为了摆脱公众满意度评议的认知危机，首先，要树立“公众为本”理念。公众作为社会政治的主体，对于执掌公共权力的政府成员予以监督和制约是当然的权利，具有至上的权威性。政府成员履行“以公众为本”则是其应尽的职责。只有将“公众为本”理念由口号变为行动，才能把公众对政府的态度和意见作为评价政府、监督政府的重要手段。其次，要重视“公众参与”理念。要实现绩效评估聚焦于“公众期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制，公众在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。只有广泛地引入公众参与才能发挥公众的积极性和主动性，才能有利于评议对象获取更多的公众对其服务的态度和意见，进而提高服务效率和质量。

公众满意度评议中的信息不对称与对策。相对于政府部门、党群部门等评议对象来说，作为评议主体的公众代表、企业代表等在信息的获取方面处于弱势地位。而评议主体对评议对象的充分了解则是评议结果客观、有效的前提。但是，地方政府在推进政府信息公开方面的力度不够，影响了公众满意度评议的效力。

《政府信息公开条例》中明确规定，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公众、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”由此可见，地方政府信息公开的滞后是在政策执行上出现了问题。作为全国政府信息公开主管部门的国务院办公厅应加大检查力度，并将信息公开作为评价地方政府绩效的指标之一，从而确保信息公开的范围、质量和时效。只有当政府以更加开放的姿态向社会公布政务信息，公众才能够客观地评价政府履行职能的情况，公众满意度评议才能够科学、有效。

公众满意度评议的理论、技术支持不足与对策

第一，评议主体。选择恰当的评议主体对于提高评议的准确性至关重要，而在实践中，一部分没有和评议对象接触过，甚至不了解评议对象的人参与到评议中来，这就影响了评议结果的客观性、准确性。笔者认为，评议主体的选择应以评议对象的服务群体为主。同时，为了降低选择评议主体的成本，提高公众满意度评议的效率，可以在公众评议的调查问卷中设计诸如“您对XX部门是否了解？您是否接受过XX部门提供的服务？”等问题，以便对评议主体进行筛选，确保评议结果的客观、有效。

第二，评议对象。不同地区对于评议对象的划分不同，但是，实践中经常出现评议对象对于评议结果的不认可，这种不认可既体现在评议主体对评议结果准确性的质疑，又体现在评议对象对评议结果可比性的不认同。为了实现评议对象的科学分类，需要做到以下两点：其一，将具有相似职能的单位分为一类。其二，将具有相同服务对象的部门归为一类。

第三，评议内容。评议内容的设置能够直接反映出各地组织开展公众满意度评议的目的和态度。但是，我国公众满意度评议的内容设计存在一定的缺陷，这体现在公众参与的被动性，即公众在评议内容的设计中参与度不够。通过在内容的设计中引入公众参与，逐步形成由政府主导，学者、企业代表、第三部门代表、市民代表等组成的评议内容设计团队，这样既保证了评议内容中充分反映活动的组织领导机构所期望的内容及价值取向，又有利于评议内容中反映体制外的声音和诉求。

评议结果

由于评议技术的缺陷造成对评议结果的横向对比不易实现公平、客观。但是，一些地方主张对评议结果统一排名，并实行末位淘汰。这种做法一方面有利于增强被评议部门的责任感，提高行政效率和质量；另一方面，统一排名和末位淘汰的做法会使被评议部门领导压力过大，甚至对评议活动持有异议。

为了保证公众满意度评议的客观性、准确性与科学性，公众满意度评议的主管部门应重视采用纵向对比的方法，关注各部门在历次评比中的公众满意度是否有所提高。而对于具有职能和服务对象相似性的部门来说，可以适当地使用横向对比的方法，以促进部门间的竞争，提高政府绩效。

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