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“政府管理”到“政府治理”——善治视角下我国的政府治理

“善治”就是良好的治理，是政府与公民对社会的合作管理。国内学者俞可平教授认为，善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于它是政府与公民对于公共生活的合作管理，是政府国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。

党的十八届三中全会明确提出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这在党的重要文件中首次使用了“政府治理”的概念。从管理到治理，一字之差，意义大不同。政府治理，是在现代政治活动中，政府作为重要的政治行动者，与社会组织、企事业单位、社区以及个人等不同的行为主体，通过平等的合作伙伴关系，依法、民主、科学地对国家的经济、政治、社会、文化等事务进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。从政府管理到政府治理，体现的正是政府与公民之间的合作管理精神，正是善治的理想政治目标。

政府主导和包揽一切是政府管理的特点，与政府管理相比，政府治理的主体是多元的

政府主导和包揽一切是政府管理的特点，与政府管理相比，政府治理的主体是多元的。政府管理侧重于政府对国家经济社会等各项事务的主导，政府习惯行使自上而下包揽一切社会事务的权力，并且更多地表现为从自身主观意愿出发的管控。而政府治理是将原先由国家和政府承担的责任越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。政府发挥的更多的是宏观规范、调控作用，有效地管理各主体之间的合作过程。政府治理是当代民主的一种新的实现形式，它鼓励参与者自主表达、协商对话、达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策。因此，政府治理变革的积极推进，需要社会组织、市场主体和广大人民群众主动、积极、自觉地参与，通过与政府的协商、对话与合作机制，实现公共利益的最大化。

从治理过程看政府治理绩效评估的构建方法：公众参与的视角

从治理的过程上看，政府绩效管理的实践路径可以划分为“自上而下”的控制路径和“自下而上”的促进路径。“自上而下”的控制路径包括政府对绩效和效益的追求，对绩效评估结果的报告和对责任的控制。作为一种新的行政模式，“治理”强调由政府、市场和公民社会形成组织网络，合作参与社会事务管理，谋求公共利益最大化，并共同承担责任，以“善治”为最终目标。政府绩效只有通过“合作生产”过程才能得以形成。

长期以来，在高度集权的政治结构下，我国形成了自上而下压力型绩效的传输体制，上级政府拟定各项经济和社会管理目标，并进行层层分解，根据完成情况实施政治和经济上的奖惩。在“自下而上”的促进路径中，绩效信息被用来促进理解和学习，进而改善结果并提升公共服务绩效。“自下而上”的方法主要表现在政府的发展规划要有良好的公众参与基础，使规划更加贴近实际，体现公众的意愿和需求。

然而，目前我国存在着公众参与不足与政府回应机制短缺的现象。例如，公众总体参与意识薄弱，参与动力缺乏，基本权利保障不足，传统政府回应载体尚不成熟。因此，建立有效的社会公民监督体系是促进公民参与的重要。

在“自下而上”的促进路径中，绩效信息被用来促进理解和学习，进而改善结果并提升公共服务绩效。手段。同时，受知识、地域、族群利益等因素的制约，普通公众对一些公共事务的认知会存在一定的局限。因此，仅有普通公众参与政府决策还是不够的，专家对于弥补上述不足有利。在一些专业决策领域，专家的认知及由此形成的公共政策更符合社会的整体和长远利益。由于专家具有知识和视野的优势，有利于保证政府规划和决策的科学性。与此同时，社会组织，如企业、非政府组织和民间团体等也是政府决策的重要信息来源，尤其是涉及经济行为调整、弱势群体关怀、公共服务的提供等方面。因为，这些组织深入经济和社会生活的第一线，最了解社会的需求。因此，政府在制定发展规划时应有与它们沟通的机制。沟通的形式有座谈会、问卷调查、征求意见表、专题研讨、方案修正等。公众参与的形式并不是彼此独立和相互隔离的，有的时候它们之间是并行不悖的，需要借助不同形式的参与机制了解公众需求和意愿；也不是几种参与形式的简单相加，有时需要不同形式的多重博弈，类似于德尔菲法的多次循环，才能找到公共利益的真实所在，最终形成既符合国家统一治理目标又符合公众和社会实际需求的规划，为政府绩效评估指标的设定提供可靠的前提。总之，扩大公众参与是今后的一个发展方向，如何操作和实施将是一个长期探索的过程。

政府治理变革既来自社会的推动，又来自政府对自身结构和功能的认识，以及基于这种认识基础上的自我改善。

政府治理绩效的公众满意度评价模型的建立

政府治理变革既来自社会的推动，又来自政府对自身结构和功能的认识，以及基于这种认识基础上的自我改善。我国政府是推动社会进步、实现国家现代化的主体，也是接受现代化政治理论冲击和考验的客体。政府治理绩效的评估和管理一直伴随着公共部门的改革进程，政府治理绩效评估的价值取向现在已经走向多元，逐步包含了经济、效率、效益、公平、满意度等多个方面。我国自改革开放以来就尝试和探索各种形式的政府治理绩效评估和管理方式。对政府治理绩效的评估，就是要运用科学的方法、标准和程序，对政府机关服务品质、效率、公共责任和公众满意度等方面加以分析与评价，进而对其为工作服务的绩效进行评定和划分。在此，我们在参阅了大量文献的基础上，从公民参与的角度提出了政府治理绩效的公众满意度评价模型，测评民众对政府治理绩效的评价。

世界很多国家都开发了属于自己的公众满意度评价模型，如瑞典建立的SCSB、美国的ACSI、德国的DK、欧洲的ECSI、韩国的KCSI等等。业内普遍认可的公众满意度评价模型之一是美国顾客满意度指数模型（ACSI）。在对满意度进行评价当中，受到人们关注的是私人物品供给过程中的顾客满意度问题。随着人们对私人物品需求的增加，同时也会对公共物品和公共服务的消费提出更多数量和更高质量的要求。作为公共服务提供者的公共部门，其最终目标是如何提高公众的公共服务消费满意度，从而增强公众对政府机构的信任感，提升其合法性。我们的研究重点对公共服务供给过程给公众带来的满意度、抱怨和公众信任等进行衡量，在修正ACSI模型的基础上，结合政府治理绩效，提出了政府治理绩效的公众满意度评价模型（图一）。

在这个模型中，政府治理绩效公众满意度的前因变量分别是政府治理绩效与公众预期。其中，政府治理绩效我们从四个方面进行测评：公共服务、监管质量、腐败控制和法治建设。公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化等活动提供保障；监管质量是政府工作的责任之一，这里包括对于食品、药品、服装以及工程质量等与民众生活利益相关的领域的监管；腐败问题已经对党，对国家和社会构成了潜在的威胁，腐败现象让民众怨声载道。腐败既危及和破坏法律的权威性和有效性，又破坏我国社会主义的经济基础，动摇着我国社会的政治基础。因此，我们将腐败控制力度作为政府治理绩效的评价点之一；公共服务、政府监管和腐败控制都离不开法律的约束与建设，腐败控制不力、公共服务缺乏和监管质量不完善归根到底也需要法律法规的规范和建设，因此，我们最后将法治建设作为政府治理绩效的又一个评价点。公众的预期会影响政府治理绩效的评价。公众对政府治理的预期包括优质、高效和低廉服务。公众的预期越高，对政府治理绩效的要求也就越高，两者同时会影响到公众对于政府治理绩效满意度的评价。

在这个模型中，公众抱怨与公众信任是公众满意度的结果变量。公众满意度的提升将会直接带来抱怨减少和信任提升。若政府治理服务能够及时有效地处理好公众抱怨，不仅可以平息公众抱怨，还可以将公众抱怨转化为公众信任。我们将公众对政府的信任细分为政府工作动机信任和政府工作能力信任。政府工作动机信任是指是否相信政府会尽力去做有利于老百姓的事情；政府能力信任是指政府对当地的社会问题是否了解、政府是否在解决治理问题中发挥重要作用等。

政府治理绩效的公众满意度评价模型建构了一个有机的系统。在ACSI模型的基础上，我们根据我国地方政府行政服务中心的实际情况，引入相关治理因子构建了公众满意度评价模型。地方政府行政服务中心可以根据本模型了解民众对于当地政府治理绩效的满意度情况，并通过影响满意度的因素了解公众真正关注的焦点。本模型有助于切实提高地方政府治理服务水平，推动政府治理服务工作更加高效。

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