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所谓“无规矩不成方圆”,要进行绩效考核与管理,就必须首先确立绩效标准。

据《周礼》记载,早在周朝就有了“六计”与“大比”的考绩标准。“六计”主要针对中央官府所辖的“群吏”而设:“一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四曰廉正,五曰廉法,六曰廉辨”。“大比”则主要针对“六乡四郊之吏”而论:“平教治,正政事,考夫屋,及其众寡六畜兵器,以待政令”。即对中央官员(“群吏”)的考核重德行标准,对地方官员(“六乡四郊之吏”)的考核则重政绩标准。

到了春秋时期,管仲提出:“君之所审者三:一曰德不当其位,二曰功不当其禄,三曰能不当其官”,明确地把“德”、“功”、“能”当作统治者考核臣下的主要标准,并认为这是进行官吏管理的“三本”。战国时期的韩非子则主张:“授官、予爵、业禄不以功,是无当也。”更把“功”突出为考核的核心内容。

秦灭六国后,提出了“五善五失”的为吏之道:“吏有五善,一曰中(忠)信敬上,二曰精(清)廉毋谤,三曰举事审当,四曰喜为善行,五曰龚(恭)敬多让。五者毕至,必有大赏。”“吏有五失,一曰夸以,二曰贵以大(泰),三曰擅割,四曰犯上弗智(知)害,五曰贱士而贵货贝。”即官员应奉行忠、廉、慎、善、谦五大德行,避免奢侈、骄傲、擅断、犯上、重财轻才五大过错。此外,还通过制定《田律》、《仓律》、《除吏律》、《效律》、《除弟子律》、《公车司马猎律》、《课律》等法令,对各类官吏均提出了明确的奖罚标准。

汉代考绩沿袭秦制。但特别重视对地方官的考核和管理。除了通过“六条制察”来监察地方官的政治品德及行为表现之外,还通过“上计”来考察地方官在任期间的政绩状况:“秋冬岁尽,各计县户口垦田,钱谷入出,盗贼多少,上其集簿。”也就是说,汉代的政绩考核比较注重人口增长与经济发展(“户口垦田”)、财政收支(“钱谷入出”)、社会治安(“盗贼多少”)等经济社会发展指标。这样的考绩标准比较客观,容易定量,较具可操作性。

魏晋南北朝时期,因官员选拔重门资而轻贤能,故考绩并不受人重视。但考绩制度并没有被完全废弃,在某些时期和某些方面还得到了进一步发展。这以西魏执政大臣宇文泰颁布的“六条诏书”(又称“六条课郡法”)最为著名。它规定了六个方面的考课标准:(1)“治心身”。即“躬行仁义,躬行孝悌,躬行忠信,躬行廉平,躬行俭约,然后继之以无倦,加之以明察”;(2)“敦教化”。即“移风易俗,还淳反素”;(3)“尽地利”。即“劝课农桑”,“夫衣食所以足者,在于地利尽,地利所以尽者,由于劝课有方。主此教者,在乎牧守令长而已”;(4)“擢贤良”。即“不限资荫,唯在得人”,“其志行善者,则举之;其志行不善者,则去之”;(5)“恤狱讼”。即“率至公之心,去阿枉之志,务求曲直,念尽平当。……使获罪者如归”;(6)“均赋税”。即“不舍豪强而征贫弱,不从奸巧而固愚拙”。这六条,是西魏统治者对考绩标准的高度总结。虽然具有一定的理想化色彩,但又不失为对考绩制度的丰富和发展。

隋唐时期,考绩制度进一步完善,考绩标准也更加完备。尤其是唐朝,分别对“流内官”(即一品至九品)和“流外官”(九品以下未入流者)制定了详细的“四善二十七最九等考第”标准和简略的“四等考第”标准。“四善”是对“流内官”提出的通用政治标准:“一、德义有闻;二、清慎明著;三、公平可称;四、格勤匪懈”。“二十七最”是对二十七种不同官职所提出的最高业务标准。在实际操作中,是将“善”与“最”结合起来进行考核,共分九等。即:“一最四善为上上,一最三善为上中,一最二善为上下,无最而有二善为中上,无最而有一善为中中,职事粗理、善最不闻为中下,爱憎任性、处断乖理为下上,背公向私、职务废缺为下中,居官谄诈、贪浊有状为下下。”对于“流外官”,则不分任职种类和善最之别,仅按行能功过,以“四等考第”标准来进行考核:“清谨勤公,勘当明审为上;居官不怠,执事无私为中;不勤其职,数有愆犯为下;背公向私,贪浊有状为下下。”

宋代的考绩标准,基本上都沿袭唐朝,只是在“四善二十七最”的基础上加以简化修改而已。同时,由于宋代官制较乱,政局变化亦大,故各时期的考绩标准亦时有更易。其中,以宋神宗时期制定的“四善三最”较有代表性:“德义有闻,清谨明著,公平可称,格勤匪懈为四善。狱讼无冤,催科不扰为治事之最;农桑垦殖,水利兴修为劝课之最;屏除奸盗,人获安处,抚恤困穷,不致流移为抚养之最。”显然,“四善”完全是照搬唐朝,“三最”则是对唐朝“二十七最”的简化。

元代对“职官”与“吏员”采用不同的考绩标准。对“吏员”的考绩主要看三点:“首论行止,次职吏能,次计日月”。这种考绩主要是为吏员出职做准备。而对“职官”的考绩,除有特殊功过者外,主要是看任职年资,又称“计年之制”。说白了,就是凭年头、熬资历。“内任官以三十月为满,外任官以三岁为满,钱谷典守以二岁为满,而理考通以三十月为满。考满升迁。内任官率一考升一等,十五个月进一阶;……外任官或一考进一阶,或两考升一等或三考升二等。”这种纯粹以资历为标准的考核制度,显然是与社会经济发展的客观需要不相适应的,故元朝统治者在实践中也不得不对其进行必要的修正。到至元八年,又提出了以“五事”课守令的补充规定:“一、户口增;二、田野辟;三、词讼减;四、盗贼息;五、赋役均。”即在对地方行政长官(即州县守令)的考核中,除仍看资历外,还增加了实际政绩方面的五项具体要求。这种修正无疑是一种进步。

明代主要实行“三等八法”的考绩标准。所谓“三等”,是指“称职、平常、不称职”三种政绩表现;所谓“八法”,是指“贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨”等八种行为过失或问题。其中对是否“称职”的考绩,并不是只看工作态度与成效,同时还要看所处职位事务的繁简而区别对待,在具体考绩中均将事简职位较事繁职位降一等对待。即“简而称职,与繁而平常同。”这种考绩标准,对于鼓励官员的工作热情和创造性,打破考绩上的平均主义,无疑具有积极的意义。

清代考绩标准多沿明制,但也有些变化。顺治时实行“四格八法”制,嘉庆以后改为“四格六法”制。“四格”是:才(才能)、守(操守)、政(政绩)、年(年龄),“六法”是:不谨、罢软、浮躁、才力不及、年老、有疾。其中,“四格”的每一格又被分为三个等级:“才则或长或平或短,守则或廉或平或贪,政则或勤或平或怠,年则或老或中或青。”除涉及“六法”者有特殊处分办法外,将“四格”十二级标准结合起来考评,即得出被考者职称、勤职、供职等三个不同考绩结论。

为了保证考绩活动的顺利进行,历代王朝都设有相应的职官或机构来行使考绩职能。

在先秦时期,尚未出现专门的考绩管理机构与职官,通常由中央和地方各级行政长官来兼掌考绩。即“诸侯月试其国,州伯时试其部,四试而一考。天子岁试天下,三试而一考。前后三者而黜陟,命之曰计。”随着社会经济的不断发展和国家管理事务的日益增多,战国著名思想家荀况提出应设立“相”一职来主管考绩,为君王分忧:“论列百官之长,……要百事之听,度其功劳,论其庆赏,岁终奉其成功,以效于君。当则可,不当则废。”即相的职责是考核百官,规定职分,计功行赏,到年底向君主述职。

秦朝统一全国后,在中央实行三公九卿制度。三公是丞相、御史大夫和太尉。丞相帮助皇帝处理全国政事;御史大夫执掌群臣奏章,下达皇帝诏令,兼理国家监察事务;太尉负责管理军事。除太尉之外,丞相和御史大夫均有考绩百官的职责。在地方,秦始皇把全国分成36个郡,每个郡的主要官吏是郡守、郡尉和监郡御史。郡守为一郡之长,郡尉管军务,监郡御史负责监察。职能划分与中央一级类似。但中央内史对地方主要行政长官(郡守、郡尉、郡史和县令、县丞、县尉)也负有考绩之责。

汉承秦制,中央主持考绩的官吏是丞相(司徒)和御史大夫(司空),地方上则主要由郡、县行政长官负责。据《汉书》记载:“岁竟,丞相课其殿最,奏行赏罚。”“御史察计簿,疑非实,按之,使真伪毋相乱。”地方郡县行政长官既是考核的主要对象,本身又负有对所属地方官吏进行考核的责任。汉代的县官(县长、县令),每年秋冬季节必须亲自“集课上计于所属郡国”。郡国守相在中央与县之间起着承上启下作用,所以除负责管理对县的考绩外,本身还要接受中央的考核。但郡国守相不必亲自上中央接受考核,而是派郡丞或长吏为代表(称“上计吏”、“上计椽”或“计吏”)携带“计簿”去京城代为受计。

魏晋南北朝时期,出现了专门负责考绩工作的机构和官员。北魏和北齐开始在吏部设立考功曹这一机构和考功郎、考课尚书郎等官职。其中,考功郎负责对“京官”的考绩,考课尚书郎负责对“外官”(即地方官)的考绩。隋朝开国皇帝隋文帝首创了三省(尚书省、门下省、内史省)六部的中央管理体制。

唐太宗则进一步明确了三省(中书省、门下省、尚书省)的分工,使这一体制得以完善。负责监督百官的尚书省成为考绩管理的最高中央机关。同时,还在六部中的吏部设立职权更加明确的考功司:“掌内外文武官吏之考课,凡应考之官,皆具录当年功过行能,本司及本州长官对众读,议其优劣,定为九等考第,各于其所,由司准额投定,然后送省(指尚书省)。”

宋代对官吏的考绩,不再专属吏部,而是另设专门负责考绩事宜的审官院和考课院。审官院负责考绩京官,考课院负责考绩外官。但五品以上高官则由中书省和枢密院负责,三品以上要由皇帝亲自考核,并与宰臣共同议决。

元王朝以少数民族入主中原,政治制度基本上沿用宋制。考绩工作由中书省和御史台共同负责,中书省主持对官吏的“计年”考核,御史台主持对官吏的“廉访”考察。

明朝对中央官制进行调整,废除丞相制度,把中央行政权分属六部,六部各设尚书,直接对皇帝负责。另外,还于六部之外专设监察百官的都察院。考绩机构的设置,也相应发生变更,仿唐制而不用宋制,考绩机构重归吏部。吏部设考功清吏司,专门负责京师内外官员的考核。同时,都察院也有参与考绩管理的权力和职责。

清代考绩机构的设置沿用明制,由吏部和都察院共同负责官吏的考绩。但扩充了考功清吏司,内部分工更加细密和明确。

为了保证考绩的科学性和严肃性,历代王朝都设计了一套严格的考绩程序与方法。

据史书记载,尧舜时,有“三载考绩,三考黜陟”和“五载一巡守”的考绩之法。夏禹时,也有“会计”诸侯功绩的做法。商汤则创设有“三有宅考绩法”。

到西周时期,考绩开始初具体系。考核被分成两级:一是天子对各诸侯的考核,实行“巡狩”与“述职”两种方法。“天子适诸侯曰巡狩。巡狩者,巡所守也。诸侯朝于天子曰述职。述职者,述所职也。”二是天子对王畿内的官吏、诸侯对本国的官吏的考绩,有“日成”、“月要”、“岁会”、“大计”等方式。

战国时期,各诸侯国普遍实行了“上计”制度。每年年初,官吏把各种预算和计划写在木卷上交给国君,由国君使人将木卷剖分为二,国君执右卷,官吏执左卷;年终国君执右卷进行审核。这就是“上计”。后来,高级官员对下级官吏也使用这种方法进行考核,形式也渐渐发展为由下级将“计书”送报上级考核:“十二月而计书已定,事以一岁别计,而主以一听。”这种上计书包括两部分内容:一是实际完成的政绩统计汇报材料;一是年初定下的任务书或预算簿。这与早期国君与臣下“剖券”为凭进行考核的方式是一脉相承的。

秦代对官吏的考核分“小课”和“大课”,小课是大课的基础。小课每季进行一次,“以四月、七月、十月、正月肤田牛”;大课每年一次,“卒岁,以正月大课之”。考课方式仍沿用原来的上计制度。先由县令把该县的户口、垦田、税收、粮食、治安等具体统计数字编为计簿上呈郡国,由郡国守相进行考核;郡守再对核定后的县计簿加以汇总,结合本郡国一年政绩,在年终前报送中央,由中央管理部门进行考核。考核毕,由主考者定出每个官吏的考绩等第,作为奖惩升降的依据。

汉代的考绩分两个系统:一是中央对地方的考绩。由郡国课县、中央课郡国、丞相受计、御史大夫核实、皇帝主计等程序组成。时间上由每年秋天开始,年终结束。一年一小考,三年一大考,三考决定“殿最”并加黜陟;二是中央及地方长官对本部门所属官吏的考绩。这种考绩比较简单,不是很受重视。一般都是由各部门长官依据所属官吏对自己工作情况的汇报而加以甑别,并直接做出奖惩决定。此外,汉代还发明了“朝会受计”和“巡行受计”的考绩方法。所谓朝会受计,就是中央接受郡国上计,要举行比较隆重的仪式,“郡国守丞长史上计事竟,遣君侯出坐庭,上亲问百姓所疾苦。”这不仅是为了显示中央对上计考绩的重视,而且具有当庭按察虚实真伪,弥补书面汇报的不足。所谓巡行受计,主要是指皇帝巡行各地接受上计,有点类似于西周的“巡狩”。汉武帝就常常采用这种实地考察方法。

魏晋南北朝时期对官吏的考课基本沿循汉代的做法。对地方官的考课仍以上计和分层考核为主,五品以上官员由皇帝和公卿评议,考课由尚书和侍中统一负责。但由于战事频繁,士族门阀把持大权,考课制度流于形式。

唐代实行每年一小考、四年一大考的考绩制度。宰相以下文武官吏,不论职位高低,不分京官、外官,均要接受考绩。三品以上官员,由皇帝亲自进行考核;四品以下官员则分为京官、外官两大类,分别由考功司考功郎中、考功员外郎进行考核。为了加强考核的权威性,还由皇帝指定专人加强考核的领导与监督:“岁定京官望高者二人,分校京官、外官考。给事中、中书舍人各一人莅之,号监中外官考使。考功郎中判京官考,员外郎判外官考。其后屡置监考、校考、知考使。”其考绩程序是:先由中央各部门及地方各级行政长官考评下属;再由考功郎中、考功员外郎会同校考官、监考官等对初考结果与考状进行校考;校考以后评定的考绩结果须上奏皇帝,由皇帝批准;皇帝核准后的考状交吏部存档,而吏部则发给应考者考牒,亦即最后考绩结论,由应考者保存,“以为凭据”。

宋代实行一年一考和文官三年一任、武官五年一任的考任制。“凡内外官,计在官之日,满一岁为一考,三考为一任。”其考绩方法,是自下而上分两步进行:第一步,由各部门长官每年对所属官吏的善恶功过进行考评,在朝廷为每位官员统一颁发的“历纸”上“岁书其功过”,称为“小考”;第二步,应考者经三考之后,即将“解状”(即入仕之初解发赴阙候选的证明文件)、“举状”(即推举者所写的荐举书或担保书)、“家状”(即个人履历)、“考状”(即由本部门长官填写评语并评定等级的“历纸”)等相关材料报中央主考部门“磨勘”。“磨勘”主要是对应考者考核材料的审核和推究,以决定对其善恶功过及任职资历的认定和批准。但实际执行中,“磨勘”往往重资历和举主,而政绩倒反在其次。但凡任职期间无过错,即可获得通过,“验历按法而叙进之”。所以,“磨勘”的实行,逐渐将宋代考绩制度导入了一种循资格、论年头的轨道。

元代考课分“计年”与“廉访”两种。计年类似于北魏后期的“年劳制”或“停年格”,廉访类似先秦时期的巡视或巡考,但又不完全相同。“计年”考核的方法是:无论大小官吏,由中书省各发给历纸(称“考功历”)一卷,卷首写明姓名出身,调任时由上级官长注明任职年月,以及任期内的功过行状,“人之贤否一览而知”。填写“考功历”的有关官员最后还须联衔结保具状,以免敷衍塞则或行私舞弊。吏部以“考功历”为依据决定任命。为了弥补“计年之制”的缺陷,元代又规定由御史台及其下属机构对各级官吏进行“廉访”考察。元太祖时,诏于各道置肃政廉访司,每道设官八员,除肃政廉访使二人留司以总制一道外,余六人分临所部以察访其功过优劣。地方官员则遣官分考其属,其“考功历”经肃政廉访使考证后呈吏部,“具实申闻,以凭黜陟。”

明代的考绩分“考满”与“考察”两种。“考满”是指对每个官员在任职年限中的政绩所进行的考核。“满三年为一考,六年再考,九年通考黜陟”。考满的方法与唐宋时代相似,也是实行由下而上评议鉴定的方法。不过在具体形式上要复杂一些。明代考满要分成五个序列分别进行考核,亦即将京官、外官、杂职官、教官、吏员等分开考核。当每期任职届满,应考者还须亲自赴京,持主管上司发给的考绩凭据向吏部报到,由吏部进行最后考核。这样考满才算完成。“考察”则是对官员是否有不称职或过失行为进行审查和处理的一种考绩方法。它与考满相辅而行。外官考察采取“朝觐”方法,即亲自赴京由皇帝进行考核并予处分。具体考察事宜由吏部会同都察院负责,每三年一次(外任武官每五年一次)。京官考察每六年一次:“以巳、亥之岁,四品以上自陈以取上裁,五品以下分别致仕、降调、闲住为民者有差,具册奏请,谓之京察。”京察在某些特殊情况下也可临时举行,由皇帝决定,称为“闰考”或“不时考”。

清代停止了考满法,将考满法的功能全部并入考察法之中,并对京官和外官分开进行:“京官曰京察,外官曰大计,吏部考功司掌之。京察以子、卯、午、酉岁,部院司员由长官考核,报以四格,悬‘才、守、政、年’为鹄,分称职、勤职、供职三等。列一等者,加级记名,则加考引见备外用。纠以六法,不谨、罢软者革职,浮躁、才力不及者降调,年老、有疾者付致,

注考送部。……大计以寅、巳、申、亥岁,先期藩、臬、道、府递察其属贤否,申之督抚,督抚核其事状,注考缮册送部复核。才、守俱优者,举以卓异;劣者,劾以六法;不入举、劾者为平等。卓异官自知县以上,皆引见候旨。六法处分如京察,贪酷若特参。”即京察与大计都是三年举行一次,但是分别交叉进行。其负责主持者是吏部考功司。但部院各衙门及地方督抚藩臬等各级行政长官要事先配合组织考核,并由下往上、逐级考评“递察”。此外,都察院有关科道也要协助吏部考功司“纠检”考绩事宜,以保证考绩质量。

考绩不是目的,而是手段。考绩最终是为官员的任免、升迁、奖惩服务的。

早在原始社会后期,各部落就开始按照“选贤与能”的原则来选举产生领导人。尧、舜、禹就是因为有贤德且业绩突出被民主推选出来的。而且他们在被推选出来以后并不能直接登位,而要经过下一级重要岗位的锻炼,干出业绩后才能正式就职。例如,舜被推选为继承人后,先任各部门分职,经过三年考验,才最终登上帝位。而舜对下级也按“三载考绩,三考黜陟”的原则进行考核与奖惩。

到春秋战国时期,统治者更把功绩作为用人的主要原则,考绩与官员任用、奖惩的关系更为密切。西周建国功臣姜尚被封为齐国第一任国君后,就以“举贤尚功”作为治国方略。齐国之所以能成为春秋五霸之首、战国七雄之魁,与此不无关系。秦国的商鞅变法更明确规定:“宗室非有军功论,不得为属籍。”“有军功者,各以率受上爵。”除赐爵外,还赏给土地、住宅、奴婢等等。秦国也因此而走上富强之路,最终扫灭六国,完成统一霸业。

秦朝统治者奉行法家“明主治吏不治民”的主张,为了整顿吏治,巩固专制主义的中央集权制,秦以考课结果为依据,对官吏实行严格的褒贬奖罚。尤其强调罚的一面。在多数情况下,只讲罚而不讲奖。对考课成绩列下等者,特别是有渎职行为的官吏,所实施的处罚十分严厉。如规定“啬夫不以官为事,以奸为事”,应予流放;官吏弄虚作假,其罪在罚盾以上的,依判决执行,同时要撤职,永不续用。但这种少奖多罚、轻奖重罚、惜奖滥罚的“暴政”,很快就走向了穷途末路。这也是我们需要吸取的一个重要历史教训。

汉代吸取了秦的教训,重视以考课成绩为依据对官吏进行奖惩。“考绩黜陟,计事除废,有功者赏,有罪者罚;功盛者赏显,罪多者罚重。不能致功,虽有贤名,不予之赏;官职不废,虽有愚名,不予之罚。”考课与官员任用紧密挂钩,奉行有功则升、无功则退的原则,反对“累月以取贵,积久以至官”。同时又不以一事定终身,退后有功者复可起用。这种方法,使国家职官系统得以新陈代谢,对巩固汉王朝的统治有积极的作用。

魏晋南北朝时期实行“九品中正制”的官员选拔制度,考绩对官吏的选拔升降关系不大。“州郡大吏,但取门资,多不择贤良;末曹小吏,唯试刀笔,并不问志行。”尤其是士族子弟,在任并无作为,但可“平流进取,坐致公卿”。所以,考绩制度实际上形同虚设。

隋唐时期,统一由吏部“掌天下官吏选授、勋封、考课之政令。”考课与选授、勋封完全连在一起。尤其是唐朝,明确规定官吏升贬必须以考绩结果为依据:“凡考,中上以上,每进一等,加禄一季;中中,守本禄;中下以下,每退一等,夺禄一季;……有下下考者,解任。”这就将所有官吏职务的升降与俸禄的增减,紧密地与考绩结果相联系,使奖惩制度有一个客观公正的依据。这无疑是在总结前代统治经验与教训的基础上的一大进步。

宋代奖惩制度也是以考绩结果为依据:“参考治行,分定上、中、下等。至其能否尤殊绝者,别立优劣二等,岁上其状,以诏赏罚。其入优劣者,赏罚尤峻。”“中者无所赏罚,上者或转官、或减磨勘,下者降官、展磨勘,各有等差。”但由于宋代考绩制度本身变化较大,或以德行功能为标准,或以年资为标准,前后不一,纷繁复杂,所以使奖惩制度也出现一定的波动性。凡是在考绩制度以德行功能为主要标准的时候,其奖惩制度就具有比较公正、积极的意义。反之,若考绩以年资为标准,则奖惩制度就流于形式,一点也起不到应用的作用。宋代奖惩制度还有一个特点,那就是对官吏,尤其是对大臣们恩赏太厚太滥。自从宋太祖“杯酒释兵权”以后,为了巩固君主专制集权,宋代统治者一直奉行优宠文臣、厚待百官的政策。除在人事升迁上实行“不问其功而问其久”的平均主义政策外,禄制也是历代中最厚的。而“禄赐之外,又时有恩赏”,包括赐爵、赐官、赐加品阶、赐勋号谥号等等。宋代冗官冗员泛滥成灾,国家积贫积弱以至灭亡,与此不无关系。

元代不重考绩,奖惩也与考绩没有太大的关系。只要官员在任期间不犯大的错误,基本上是按资历升迁晋级:从九品历三连升从八品,正九品历二连升从八品,正八品历三连升从七品,从七品历升三连呈省,正七品历二任升从六品,从六部通历三任升从五品,正六品历两任升从五品,从五品通历二任及上州尹一任方入四品,正从四品通历八十月升三品,等等。事实证明,这种论资排辈、不重业绩的官僚制度是没有生命力的。

到了明朝,考绩与奖惩制度重新受到重视。对于“考满”结果,明确规定了奖惩标准:(1)繁而称职:无过升二等;有私笞公过,升一等;有纪录徒流罪一次本等用,二次降一等,三次降二等,四次降三等,五次以上杂职内用。(2)繁而平常:无过升一等;有私笞公过,本等用;有记录徒流罪一次降一等,二次降二等,三次降三等,四次以上杂职内用。(3)简而称职:与繁而平常同。(4)简而平常:无过,本等用;有私笞公过,降一等;有纪录徒流罪一次降二等,二次杂职内用,三次以上黜降。(5)考核不称职:初考繁处降二等,简处降三等,若有纪录徒流罪者,具于杂职内用。对于“考察”的结果,即被查出犯有“贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨”八法的官吏,另有处罚措施:“凡年老有疾者为民,贪者发边充军,不谨者冠带闲住,浮躁、浅露、才力不及者,俱降一级调外任。”对于特别贪酷的官吏,还要给予刑事制裁。而所有受八法处分的官员,均不准复职起用。

清代奖惩制度基本上与明代相似。对称职和尽职者,一般都升任。京官考绩列为一等的,外官考绩列为卓异的,还要引见候旨,格外提拔重用,有的还可直接晋升二级。此外还有赏赐衣物字匾、入旗改旗、入功臣祠、封荫亲属等奖励方式。而对于不称职的官吏,则要“纠以六法”,给予严厉处罚:“各省有犯贪、酷官员,该督抚随时访察题参革审,永不叙用。其入于计典,不谨、罢软无为者,俱革职。年老、有疾者,俱休致。才力不及者,降二级调用。浮躁者,降三级调用。加级记录不准抵销。”

从中国古代政府绩效管理体系的发展演变,我们可以得出以下几点可供借鉴:

中国古代的考绩与奖惩面向所有官吏,从宰相、尚书以下,直至州县官及不入流的佐贰小吏,均须接受考核,并根据考绩结果接受奖惩,体现了一定的公平原则。这在等级森严的封建社会,的确是不容易的。其中,又特别重视对各级地方官的考绩。从尧舜的“五载一巡守”、夏禹的“会计”诸侯,到战国以后的“上计”制度,都是针对地方行政长官的考绩而设计的。由于地方官既远离皇帝、不易控制,又掌一方大权、直接决定着当地百姓的命运和朝廷在百姓心目中的形象,因此用考绩制度来加强对他们的约束,对于整肃官僚队伍,维护国家的长治久安,具有重要意义。对于幅员辽阔、人口众多、各地区发展极不平衡的今日中国来说,对全体公务员尤其是各地行政长官进行科学而严格的政绩考核,用考绩制度来维护国家在政治上的安定团结,促进社会经济的持续健康发展,同样是非常重要的。

历代考绩都强调内容全面、标准明确。对京官强调德才兼备,对地方官则特别注重实绩。特别是唐朝的“四善二十七最”,既提出了通用的政治道德标准,又针对每一种不同的官职提出了具体的专业技术标准。这种针对不同官员、依其具体职责制定可行考绩目标的做法,既使官吏对于自己职守内应干什么、努力到什么程度等做到心中有数,同时也能使考绩管理者较为客观地衡量被考绩者的优劣,使双方都有规可循,使考绩具有较强的可操作性,同时也有助于实现因任而设职、量能以授官的绩效管理目标。在社会分工高度发达、各地区各部门管理职能千差万别的今天,如何借鉴古人的经验,为各级各类官员制定科学的政绩考核指标体系,是一个很有意义的理论与现实课题。

历代考绩都有相应的官员或机构(汉代以前由中央和地方各级行政长官兼掌考绩,南北朝时期出现了专门负责考绩的考功郎、考课尚书郎等官职,隋朝以后相继出现了考功司、审官院、考课院和考功清吏司等专门负责考绩工作的政府机关),按规定的时间期限和考绩程序(如尧舜时的“三载考绩,三考黜陟”,唐代的每年一小考、四年一大考,清代三年一届交叉进行的京察和大计等)来进行。这种由常设机构依规范程序定期进行的经常性考绩制度,可以对广大官员起到持之以恒的激励约束作用。为了保证考绩的真实性和可靠性,历代考绩都要求有御史参与,以便“按察虚实真伪,相辅为用”。即使是实行“计年”考核制的元朝,也规定了由御史台及下属各道肃政廉访司对各级官吏进行“廉访”考察的辅助性制度安排。明清时期更明确规定,都察院要与吏部协同办理考绩事宜,形成“三年大计,册报责在抚按、考察责在部院、纠检责在科道”的一个相互衔接配套的制度体系。这样,就使考绩管理有了强有力的制度保证。显然,这种考绩与监察相结合、分级考核管理与中央垂直监督相结合、实体性制度安排与程序性制度安排相结合的制度规范体系,对于部门林立、条块分割、官员队伍庞大、行政效率低下的今日中国政府的绩效管理变革来说,的确具有重要的借鉴意义。

正如《礼记·礼运》所云,“大道之行也,天下为公,选贤与能”。从原始社会开始,我国历朝历代居于主流地位的选官标准,均是看一个人的品德才能,看为官的政绩,是任人唯贤,而不是任人唯亲。为了保证做到这一点,历代统治者都很重视考绩活动,重视以考绩结果作为官员升迁的依据。事实证明,凡是奖惩升迁机制与考绩结果严格挂钩的时期,也是政治比较清明、社会经济发展比较好的时期。一旦官员的奖惩升迁与考绩结果脱节,那么吏治就会渐渐趋于混乱,社会经济发展就会渐渐走向衰退,王朝就会渐渐走向灭亡。如果我们今天不以贤能为依据、不以业绩为依据来选拔和奖惩政府官员,就同样无法企望清明政治的到来和持续。

中国古代的考绩管理的确有许多值得我们借鉴的经验,但也并非十全十美。事实上,一个又一个封建王朝从兴起到灭亡的反复轮回,就非常值得我们深思。其中,考绩管理的失灵就是一个重要的原因。归纳起来,中国古代考绩管理的教训主要有以下几点:

考绩与奖惩权力过度集中

中国古代考绩制度的最大问题,是考绩与奖惩权力的过度集中。尤其是对高级官吏的考绩权和对所有官吏的奖惩权,完全掌握在专制君主一人手里。因而君主个人的认识水平及其好恶喜怒,在很大程度上决定了考绩制度的成效。这就造成了中国古代历史上的一个规律性现象:每当皇帝开明进取的时候,考绩制度就坚持得比较好,吏治就比较清明;反之,当皇帝昏庸无能时,考绩制度就形同虚设,吏治就比较腐败。例如,唐初由于李世民励精图治,考绩制度就坚持得比较好,其积极作用也比较明显。但安史之乱后,由于政治逐渐衰颓,考绩制度也日成具文。又如明代,对考绩的重视达到了前所未有的程度,考绩之法不可谓不密,在朱元璋时期非常有效,但到了万历皇帝时便演变成“以朝廷甄别之典,为人臣交市之资”。真是“成也皇帝,败也皇帝”。借用今天经济学的话语来说,就是存在着“皇帝失灵”。

考绩标准有很大的虚化成分

几乎所有朝代的考绩标准都包括一些比较虚幻、难以把握的德行指标,并赋予它们优先于其他具体政绩指标的特殊重要性。以唐朝为例,按照“四善二十七最九等考第”的考绩标准,最高一等是“一最四善为上上”、第二等是“一最三善或无最四善为上中”、第三等是“一最二善或无最三善为上下”。也就是说,即使业务平平但只要德行评定得满分(“无最四善”),就可以得“上中”(第二等)考第;只要德行评定得75分(“无最三善”),就可以得“上下”(第三等)考第。这就为官员们在考核中避实就虚、蒙混过关大开方便之门。由于这些无法用尺度衡量的德行标准可以靠人情关系、贿赂等手段获得,因而成为庸官们竞相追逐的目标。唐朝中后期,官场中贿赂、巴结、请托之风盛行,到唐肃宗时,考绩结果人人都能得“中上”以上。而在宋元等朝代,则干脆在德行政绩标准之外,以从政资历作为考绩升迁的主要标准。从而滋长了官员们保官保位、不求有功、但求无过的思想,使考绩制度归于无效。清代思想家唐甑认为,考绩的最终的、唯一的标准应该是“养民”,“虽官有百职,职有百务,要归于养民。”他断言,如果天下的官都是养民的官,天下所行的事都是养民的事,则“三年必效,五年必治,十年必富”。这一思想,对于我们今天树立科学的发展观和政绩观极有启示意义。

考核监督机制不健全,考绩活动常常流于形式

尽管各朝代都制定了系统的考绩标准,规定了严格的考绩程序,但它们最终都要靠人来执行。如何确保这些东西在执行过程中不走样,一直是各朝代统治者都想解决而没有解决好的难题。由于缺乏自下而上的考核监督机制,考绩只是上级对下级的监督,这就很容易造成“一官黜陟取自上司一言”的情况,不仅使考绩结果严重失实,而且也强化了下级官员对上司的依附性,易造成刚正不阿、直言极谏者往往遭贬,阿谀奉承、溜须拍马之辈却一再受到提升。如明景泰年间,县官“一闻考察降临,盛设酒席,邀求里老,垂位对诉,贿之以钱帛,以此多得保,否则去之殆尽”[48]。这种“人治”大于“法治”的政治环境,也容易造成各级官员在考绩活动中往往官官相护,你吹我抬,与人方便,与己方便。以清代考绩为例,“长官往往博量大之名,每届京察,只黯退数人虚应故事,余概优容。”从而使考绩往往流于形式,变成了走过场。

重个体考绩轻整体考绩,政府整体绩效无法得到保障

历代都只重视对官员个体的考绩,而缺乏对政府整体绩效的考核与管理。当然,这是与当时社会生产力比较低下、政府机构比较精简、官员在很大程度上就等于与政府(朝廷)的客观历史条件分不开的。但我们并不能因此而忽视它的消极作用。对政府整体考绩的缺乏,使得对官员个体的考绩陷入了“只见微观,不见宏观”、“只见树木,不见森林”的误区。由此而引发的官员竞争,常常无法达成“1+1>2”的整体绩效结果,反而走向反面,变成“1+1<2”。由于缺乏组织整体绩效的评价和组织团队的保护,在庞大的官僚体制面前,官员个体的力量显得如此渺小,因此,为了求得自保乃至不断晋升的机会,他们不得不建构和经营自己的关系网来抗击竞争对手、化解政治风险,进而发展为拉帮结派、结党营私、党同伐异的“党争”。在许多王朝,当权者常常因“党争”而任意贬损或起用官员,考绩制度成为官场排斥异己、发泄私愤的工具,而每一次政治斗争都打击、贬黜了一大批有才干但政治路线不同的官员。这不能不说是古代考绩制度的一大缺陷。

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