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数字化公共服务被各个国家和地区政府视为“信息高速公路”建设中的核心工程，然而国际上越来越多的实践和研究表明，数字化公共服务的失败率极高，存在高度的风险。联合国在2003年《处于十字路口的电子政务》的报告中，把各国推行数字化公共服务的效果划分为三类：第一类，浪费的电子政务，即“有投入，无产出”；第二类，无目标的电子政务，即“有产出，无效益”；第三类，有意义的电子政务，即“有产出，有效益”。

提高政府绩效是政府始终追求的基本目标之一，数字化公共服务能否真正取得预期的成效，已成为各国、各级政府必须关注的问题。因此，对数字化公共服务的绩效进行评估，具有至关重要的理论与现实意义。本节主要先介绍西方国家四种数字化公共服务绩效评估模式，最后介绍它们对中国的启示。

1 以Accenture为代表的基于政府门户网站的评估模式

政府门户网站是政府运用数字化手段向社会提供服务的窗口，是数字化公共服务的重要组成部分。政府门户网站作为数字化公共服务的最终表现，很大程度上代表着政府为公民(G2C)提供的接触面。如果把数字化公共服务的中间流程假设为难以测评的“黑箱”，那么可以从易于量化的“结果”着手进行考核，并将此项考核结果认为是整个流程的绩效。这是目前一些国际机构进行此类数字化公共服务评估时运用的原理。在具体实施的过程中，一般又分为两类常用的方法：一是罗列出各项指标，进行细化测评；二是以若干关键性的指标为纲，进行重点测评。

细化测评各项指标的方法主要是针对以下指标进行细化测评：网上服务能力、网上信息、保护隐私政策、安全政策以及残疾人通道等方面的指标。而重点测评指标的方法一般是针对数字化公共服务评价中的关键指标进行展开式的系统评估。

世界著名的Accenture咨询公司从2000年开始，就用其特有的评价指标体系对部分具有代表性的国家和地区的政府门户网站进行分析评测。它的评价方法侧重于对象的“总体成熟度”，即“服务成熟度”和“客户关系管理”(CRM)两个指标的得分进行加权平均后的分数。其中，服务成熟度包括服务成熟广度和服务成熟深度两个方面，前者是指政府负责提供的服务中已经在网上实现的比例，后者是指政府服务的完备水平。具体来说就是把政府服务分成发布(publish)、互动(interact)和交易(transact)三个方面来反映某项服务所能达到的最高成熟度。CRM用以测量政府将服务提供给用户时的精致程度，包括洞察力(insight)、互动(interaction)、组织性能(organization performance)、客户建议(customer offerings)和网络(network)五个子指标。2002年度报告按照总体成熟度将数字化公共服务分为四种发展类型：创新的领导者、有发展前景的竞争者、持续的完成者、平台的构建者。2003年度报告将数字化公共服务发展分为上网、基本服务、有效服务、完善服务、服务转型五个发展平台。

并且，Accenture将总体成熟度与客户关系管理相结合，将政府网站提供服务的能力由高到低划分为四种类型：(1)创新领袖类型(innovativeleader)：即具有创新精神的领先政府，能够通过网络提供大量成熟的数字化服务，这个类别中的政府得到的总体成熟度的分数大于50%。(2)有理想的追随者类型(visionary follower)：即具有远见卓识的政府，已经建立起在线公共服务的牢固基础，并且通常已经展示出在CRM的利用方面取得的某些进展。这个类别中的政府得到的总体成熟度的分数在40%到50%之间。(3)稳固成就的取得者类型(steady achiever)：积极开展数字化公共服务的新兴政府，通常已经能够提供范围相当广泛的数字化服务，尽管服务的成熟度还比较低，却可以通过最大限度地发挥在线服务的潜力和增强他们的CRM应用能力，大幅度提高其数字化公共服务的水平。这类政府达到的总体成熟度在30%到40%之间。(4)平台建设类型(platform builder)：正在建立数字化公共服务平台的政府，在线服务水平较低，其服务的重点是发布信息，因为这些政府的电子政务起步较晚，并且在实现他们的电子政务规划上还有相当多的基础设施问题需要解决。这类政府达到的总体成熟度不足30%。

Accenture公司评估方法的优势在于：通过运用“黑箱原理”，即将政府网站的绩效看做数字化公共服务整体流程绩效的方法，便于测评和量化分析，并且突出了服务于民的思想；弱势在于：测评针对的是网站外在表现，而非全程的管理实况，有出现误判的可能。

2 以UNPE为代表的基于兼顾软硬件指标的综合绩效评估模式

软硬件综合的指标体系能够弥补单维度考察的片面性，比较全面地展示了数字化公共服务各方面的状况。基于兼顾软硬件指标的绩效指标体系，主要包括三个方面：(1)政府网站的状况，政府网站状况测评的是一国政府网站的发展状况；(2)基础设施的状况，基础设施状况测评的是一国在信息通信技术的基础设施方面的能力；(3)人力资源的状况，人力资源状况测评的是公民运用数字化公共服务的能力、意愿与机会。

此类评估模式的优势在于：有利于全面考评数字化公共服务的绩效，得出总体上的结论；弱势在于：在原有一手指标的基础上进行二次加工，在汇总和加权时存在人为增加误差的因素。

2002年5月，联合国与美国公共管理学会(简称UNPE)共同发表了一份报告《电子政务比较基准：全球观察》，对联合国190个成员国的数字化政府服务发展情况进行了调查研究与分析比较。该报告从“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”以及“人力资源素质”三个方面衡量一国数字化公共服务的发展指数，并以此对133个成员国的发展水平进行了评估，将其分为高等、中等、较低、缺乏四等。

按照这个评估系统，被评估的国家必须满足以下一些条件：存在官方政府网站；提供信息发布、互动性业务以及在线处理业务；在教育、医疗健康、劳动就业、社会福利与服务、金融五个关键部门建有网站并提供在线服务；使用单一的门户网站；能够实现战略计划的最低目标；成立了相应的主管机构。根据各国政府网站建设情况，将政府网站分为五个发展阶段：(1)基本建成阶段，政府网站框架基本建成，可以使用；(2)增强阶段，不断增长的信息逐渐变得动态；(3)信息互动阶段，可以下载信息，收发邮件；(4)在线业务处理阶段，网上直接支付后可获得很多服务，如在线申请、网上交税等业务；(5)无缝连接或完全集成阶段，这是数字化公共服务发展的终极目标，在网络上将所有的公共服务完全无缝集成在一起。

3 以CID与INSEAD为代表的基于社会效用的绩效评估模式

数字化公共服务本质上需要政府与公民和企业互动，从全社会的网络绩效出发，能够在社会数字化的环境中真实地考察数字化公共服务的绩效。因此，数字化公共服务的绩效可以在全社会的环境中得到全面的评估。在这方面，当前国际上的电子政务就绪(readiness)研究为绩效评估研究提供了广阔的思路。

此类评估模式的优势在于：能够将数字化公共服务的绩效评估进行全面的社会整合，得出更加全面、综合的结论；弱势在于：评估的面广、类多，首先面临着评估数据的来源困难问题，其次面临着数据的精确性问题，再次面临着数据之间的相关性和整合的问题。

以哈佛大学国际发展中心(CID)为例，其2001年至2002年的网络就绪指数(NRI)研究提出了两部分的分析框架：第一部分是网络使用情况，考察信息通信技术使用方面的数量与质量问题；第二部分是实现要素，具体包括：网络获取(信息的基础设施、软硬件与支持要素)，网络政策(信息通信技术的政策、商务与经济环境)，网络社会(网络学习、机会与社会资本)，网络经济(电子商务、电子政务与相应的基础设施)。

以欧洲工商管理学院(INSEAD)为例，其2002年至2003年的网络就绪指数(NRI)研究则相应地提出三部分的分析框架：第一部分为使用状况，指个人、商业和政府的使用状况；第二部分为就绪状况，指个人、商业和政府的就绪状况；第三部分为环境状况，指市场、政策或管制、基础建设因素。

4 以OECD为代表的基于基本评价准则的绩效评估模式

不论是传统的行政管理，还是目前的公共行政、公共管理、政府治理等称谓，其共识的准则可大致归纳为“四E”和“三R”：公平(equity)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)、经济(economical)和责任(responsibility)、回应(response)、代表性(representation)。

此类评估方法的优势在于：强调公共行政精神，凸显公共行政理想，有助于强化数字化公共服务重在服务的建设思路；弱势在于：比较笼统、宽泛，无法直接进行定量分析。

经济合作与发展组织(OECD)提出数字化公共服务的产出和影响可以用“善治”(good governance)的评估标准来衡量，即检测其结果是否向“善治”进步。评估标准可包括：(1)合法(legitimacy)：取得公民的信任，最终依赖于其行为模式符合宪法的要求。民主政体的政府以公民对其合法的认同为基础，因此可持续发展的社会必须关注公民的需求。(2)法治(rule oflaw)：公开、公平地运用法律，平等地执行制度规章。(3)透明、负责、完整(transparency，accountability，integrity)：通过公开决策过程接受公众的监督，确保行为的合法性，提升治理的有效性；建立汇报和反馈的机制；要求行为的道德准则和严惩腐败；获取公民的信任。(4)效率(efficiency)：合理使用资源，以最少的资源成本获得最大的产出；建立确保服务质量、维持高绩效的机构；通过显示资源的运作流程，尽量避免哪怕是很小的浪费。(5)连贯(coherence)：确保同类机构的政策服务于同一目标。(6)适应(adaptability)：不断创新和推出新政策，满足社会的新需求。(7)参与、咨询(participationand consultation)：让公民参与，向公民提供咨询，是了解和集中民意的机制；将公民纳入到政策制定过程中，提高其对政策和治理的支持，产生更好的、符合民意的政策。

5 对中国的启示

中国目前的数字化公共服务的绩效评估参考模型与体系构建还不是很完善，要做好绩效评估，需要加强和完善以下几个方面的工作：

(1)正确认识数字化绩效评估。数字化绩效评估的目的是对数字化建设过程和建设效果进行客观评估，总结经验教训，为系统的运行维护提出合理的建议，为政府决策提供依据。因此，必须重视绩效评估，确定科学的评估观念，不能简单地认为绩效评估就等同于工作总结。数字化公共服务的绩效评估贯穿于数字化系统的整个生命周期，包括建设阶段的绩效评估和运行维护阶段的绩效评估。但现在很多地方只是对运行效果进行评估，没有考虑建设阶段的评估。

(2)优化绩效评估参考体系，明确相应参考指标。建立数字化绩效评估参考体系，包括评估的范围、内容、指标、方法方式、过程规范等，这需要根据实践总结逐渐建立起来。

(3)建立相应的数字化公共服务绩效评估操作参考规范与指南。实施数字化绩效评估，首先需要有可供参考的实施规范或指南。其次需要有评估机构，绩效评估由第三方实施更合理，那么第三方机构应该是这方面的权威，应具有客观评估能力。因此，建议采用准入制度，如资质认证等，这需要国家主管部门制定相应的政策。

(4)逐步推进我国数字化公共服务绩效评估的实施。数字化绩效评估的实施是一个比较长的过程，需要逐步推进。这一方面是由于数字化公共服务建设与政府职能的并行发展需要过程，各地政府的数字化均有其特有的发展规律、发展阶段和发展惯性，绩效评估的内容也是根据数字化所处的阶段逐步扩展的，所采用的评估方法要根据评估的内容有所不同。另一方面，由于数字化绩效评估本身是一个全新的领域，有自身发展的过程和规律，所以推进绩效评估需要尊重这个规律，而人们对这一规律的认识也是循序渐进的。

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