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      政府公共服务的公众满意度测评具有不确定性，因为影响政府公共服务的公众满意度的某些因素是模糊的，很难直接用统计的方法确定这些因素的具体判断值。针对政府公共服务公众满意度测评的这一难点，运用基于期望值的模糊多属性决策方法，采用定量指标和定性指标相结合的区间型评价矩阵，区分主观偏好值和客观偏好值求解指标权重，最终求得政府公共服务的公众满意度，为定量测评政府公共服务的公众满意度提供了一种比较科学、可行的模式。
　　
　　一、问题的提出与文献综述
　　

　　现代公共管理的核心问题是改善绩效。[1]政府公共服务绩效评估与质量测评是当前公共管理理论研究和实践探求的热点和难点问题，也是社会公众和政府自身关注的焦点。政府公共服务绩效的最终衡量主要是针对施政品质绩效，而品质绩效的衡量包含行政输出的品质高低与服务对象的满意度两大项，因此，政府公共服务绩效的衡量除了客观的数据考评外，在民主社会里更需要注意民众主观的心理感受，亦即所谓公众对政府公共服务的“满意度”。[2]为了回应当前转型社会公众对政府公共服务数量与品质需求的大幅增加，以及公共服务范围大幅度扩大趋势与多样化需求，必须探索一个科学的方法对政府公共服务质量公众满意度进行测评。

　　对于一般的私人物品而言，我们通常可以通过竞争的市场来把握其服务的数量和质量情况，但由于公共服务具有非排他性和非竞争性特征，且公共部门活动是以无记录的方式进行的，因此，公众很难获取与政府公共服务过程和成本相关的信息，即使能够记录下来这些活动并获得一些量化数据，但这些数据并不能表征这些服务对受众的影响和获益情况。同时，由于公共服务具有劳动密集型、无形性和差异性等待征，因而其产出不像经常采用机器进行生产的私人企业那样形成“标准化”产出，因此其产出的质量如何通常也是难以识别的。[3]目前国内外很多学者针对公共服务的这些特征探讨了公共服务质量的测评方法，其中具有代表性的有：瑞典于1989年率先建立的顾客满意度指数（SCSB）模型、派拉索拉曼等建立的SERVQUAL模型、美国密西根大学商学院的国家质量研究中心和美国质量协会（1994）共同提出的美国顾客质量满意度指数（American Customer Satisfaction Index, ACSI）等。其中，ACSI
和SERVQUAL模型评估服务质量涵盖了服务质量的五大属性，在公共服务质量测评中得到了广泛的运用。在运用这些模型进行服务质量测评过程中，需要评价主体顾客根据自身情况对每个问题打分，分数的设计都是采用利科特（Liket）的5分或7分计数法。顾客需要在公共服务质量是否满意、一般、不满意、很不满意等问题时将自己的偏好或真实感受转化成分数。然而这种转换可能和顾客实际获得的真实感受有偏差，这将导致顾客对服务作出过高或过低的评价，从而影响服务质量评价的准确性和精确性。实际上，上述这些表示偏好或判断的语言变量本身都带有模糊性，而整个服务质量的评价是由顾客对这些语言变量的不同的观点和看法组成的，导致了整个服务质量的评价都是在这些模糊环境下进行的。

　　公共服务质量被认为是不同属性的综合体，它不但包含可感知的属性，而且也包含很多不可感知（或主观）的属性，这些属性很难被精确衡量。不同的顾客对服务质量的感知会在比较大的范围内波动，这些感知取决于他们自己的偏爱和在公共服务过程中所处的角色，既是公共服务的提供者还是公共服务的消费者，这从另外一个方面加大了公共服务满意度测评的难度。而模糊集在评价这些和人们的主观判断有关的带有模糊性的概念时表现出了很强的适用性。因此，本文采用基于模糊集的模糊多属性决策（fuzzy MCDM）方法来测评政府公共服务的公众满意度，以期为定量测评政府公共服务质量提供了一种比较科学、可行的方法与模式。

　　二、政府公共服务公众满意度测评指标体系构建

　　政府公共服务的公众满意度测评具有不确定性，因为影响政府公共服务的公众满意度的某些因素是模糊的，很难直接用统计的方法确定这些因素的具体判断值。所以在政府公共服务的公众满意度测评过程中，适合在构建一套科学、合理的指标体系的基础上运用模糊数学进行处理。建立满意度测评指标体系是政府公共服务公众满意度测评的核心部分，在很大程度上决定了测评结果的有效性、可靠性。

　　由于公众期望、公众对质量的感知、公众对价值的感知、公众满意度、公众抱怨和公众忠诚均为不可直接测评的潜变量，因此需要对潜变量进行逐级展开，直到形成一系列可以直接测评的指标，这些逐级展开的测评指标构成了公共服务公众满意度测评指标体系。通过公共服务公众满意度测评指标体系可以实现：测量和评价目前政府公共服务的公众满意度，可以了解公众的公共服务潜在需求和期望，检查公众公共服务需求是否达到，是否提高了公众满意度，以便制定新的服务改进措施以及新的政府公共服务发展战略。

　　在建立公共服务公众满意度测评指标体系时，必须遵循下列原则：建立公众满意度测评指标体系必须以公众为中心，准确把握公众的需求，选择那些公众认为最关键的测评指标，由公众来确定测评指标体系是设定测评指标体系最基本的要求；测评指标必须是能够控制的，公众满意度测评指标能促使政府公共服务明确改进的方向，采取具体的改进措施；测评指标必须是可测量的，用户满意度测评的结果是一个量化的值，因此设定的测评指标必须是可以进行统计、计算和分析的；建立公众满意度测评指标体系还需要考虑到环境的影响，设定测评指标时要考虑到环境的特性。

　　遵循上述的建立公众满意度测评指标体系的原则，通过对政府公共服务本质的分析，建立政府公共服务质量公众满意度测评指标体系。

　　该体系包括三层指标，一级指标是政府公共服务公众的总体满意度，二级指标是政府公共服务公众满意度模型的5个潜变量，三级指标的指标值分别来源于专家评判或对公众的满意度调查。具体来说，测评指标分为两类：一类是定性测评指标，我们可以利用专家评价法对公众进行问卷调查得到指标值，为了使定性指标值尽量反映客观实际，本文采用三角模糊数方式表示[4]，该类指标值以语言变量的形式表示，并根据一定的规则将语言变量转变为对应的三角模糊数；另一类为定量指标，可通过网上的公众调查统计数据得到，其数值也可以按照三角模糊数的方式给出数值。测评指标的语言变量及其对应的三角模糊数。

　　一级指标、二级指标可以依赖基础数据，通过既定的统计模型得到。所建立的政府公共服务质量公众满意度测评指标体系实现了基础数据、观测变量和潜变量之间的关联。

　　三、基于模糊多属性公共服务公众满意度测评模型构建

　　在政府公共服务公众满意度测评决策中，如果不将评价主体在决策过程常表现的不确定性和模糊性考虑进去，就容易导致测评结果出现较大的误差。本文在构建政府公共服务公众满意度测评模型时，运用模糊集理论将“很满意”、“比较满意”、“不满意”等语言变量的值用模糊数来表示。[5][6]

 
　　1.构建模糊综合评价矩阵

　　模糊数是基于实数集的模糊子集，在实际中运用得比较广泛的是三角模糊数。设有s位公众参与政府公共服务满意度测评，并且每位公众的重要程度相等，则第k个公众对第j个政府公共服务的第i个指标的测评，可以根据三角模糊数概念定义表示为α=(α,α,α)。那么，测评主体公众对第j个政府公共服务的第i个指标的测评则可运用以下公式进行计算。

　　α=α,α=α,α=α（1）

　　设X=(x1,x2,…,xn)为被测评政府公共服务集合，U=(u1,u2,…um)为政府公共服务测评指标集合，W=(w1,w2,…wm)T为指标体系权重向量。另外，公众对政府公共服务xj∈X有一定的主观偏好，主观偏好值则可以表示为j（ν,ν,ν）（0≤ν≤ν≤ν≤1）。如果根据指标ui∈U对政府公共服务xj进行公众满意度测评，可由公式（1）得出测评对象xj的测评指标ui的值为ij（ij=α,α,α），综合各个指标的评价值可以得到模糊评价矩阵=ij。

　　对于模糊评价矩阵=ij中的指标值，最常见的属性类型有效益型属性和成本型属性。为了消除不同量纲对评价结果的影响，使各指标间具有可比性，需要将评价矩阵=ij转化为规范化矩阵=ij，其中ij=r,r,r。且：

　　 ij=，i∈I1,j∈N

　　 ij=， i∈I2,j∈N

　　上述的属性值ij就是公众在各属性下对政府公共服务xj的客观偏好值。

　　2.主观偏好值及规范化矩阵中的期望值处理

　　根据基于期望值的模糊多属性决策方法原理，利用三角模糊数计算主观偏好值j 及规范化矩阵中的ij的期望值，分别以、表示，则可以得到：

　　=[(1-a)ν+ν+aν]（2）

　　=[(1-a)r+r+ar] (i=1,2,…,m;j=1,2,…,n)（3）

　　 上面两式中，0≤a≤1，a值的具体确定取决于评价公众的态度，a>0.5表示公众比较乐观；a=0.5表示公众既不乐观也不悲观；a<0.5表示公众比较悲观，从而得到期望值评价矩阵=。

　　3.基于模糊多属性决策的测评方法

　　由于各种因素的制约，公众的主观偏好与客观偏好之间往往存在一定的偏差，若将政府公共服务j的第i个指标的期望值与公众的主观期望值之间的偏差记为σij，则有σ=-；政府公共服务xj的所有指标期望值与主观期望值之间的偏差记为σj，则σ(W)=(σijwi)2。为了使测评结论具有合理性，指标权重向量W的选择应使公众的主观感受与客观偏好之间的总偏差最小，因此可建立如下单目标优化模型：

　　minσ（w）=σ(W)=(σijwi)2=σw

　　s.t.wi≥0，wi=1
　　利用拉格朗日函数求解上述模型可以得到：
　　wi=（i=1,2,…,m）（4）

　　利用权重向量W=(w1,w2,…，wm)T计算各政府公共服务公众满意度的综合指标期望值为z=wi,(j=1,2,…,n)。根据z值的大小对政府公共服务公众满意度进行排序和择优，期望值大的政府公共服务的公众满意度相对较高。

　　 在进行评价时有时能提供部分权重信息，对于wi，假设di1　　minσ'(W)=σw

　　s.t. wiY,wi=1（5）

　　求解该模型得到最优指标权重向量W，利用z=wi可以得到各个政府公共服务的公众满意度综合指标期望值z，最后根据z值的大小对政府公共服务的公众满意度进行排序和择优。

　　四、基于模糊多属性的政府公共服务公众满意度实证测评

　　本文以湖南省长沙市、湘潭市、株洲市为样本，开展政府公共服务公众满意度实证测评。本文所用数据均由作者于2007年7月至9月期间以调查问卷的形式调查收集。实际抽样调查主要以长沙市、湘潭市、株洲市所属区为调查单元，在这3个市随机访谈了长沙市岳麓区、芙蓉区，株洲的天元区，湘潭的雨湖区、高新区等5个区的100个市民。为了研究的科学性，我们将访谈对象群体包括政府部门直接提供公共服务的政府工作人员、一般市民和外来务工人员等。本次调查的受访者平均年龄为38岁，其中18~50岁占64%，50~70岁读者占36%，初中及以上学历者占88%，男女性别比为68%和32%。

　　本次研究的调查共获得77张有效调查问卷，将这些公众代表对各指标的评价按本文对定性指标的方式进行处理，并以三角模糊数的形式给出测评指标值。

　　利用本文的方法对3个地区的政府公共服务质量的公众满意度进行排序和择优。首先根据表2中数据建立模糊评价矩阵：

　　=[0.90，0.93，0.96][0.72，0.76，0.80][0.80，0.85，0.91][0.75，0.80，0.85][0.72，0.75，0.79][0.73，0.77，0.81][0.70，0.75，0.80][0.62，0.68，0.73][0.63，0.67，0.71][0.64，0.68，0.72][0.63，0.68，0.71][0.63，0.67，0.71][0.60，0.65，0.70][0.56，0.61，0.67][0.58，0.63，0.69][0.68，0.72，0.76][0.64，0.68，0.73][0.65，0.70，0.75][0.79，0.83，0.88][0.74，0.78，0.81][0.75，0.79，0.83][0.85，0.88，0.90][0.78，0.80，0.83][0.84，0.86，0.89][0.65，0.69，0.72][0.75，0.80，0.83][0.72，0.76，0.79][0.77，0.79，0.82][0.88，0.92，0.95][0.83，0.86，0.89][0.95，0.97，0.98][0.93，0.96，0.98][0.94，0.96，0.97][0.80，0.85，0.88][0.74，0.78，0.82][0.78，0.83，0.88]

　　由于各项指标均为效益型指标，可将模糊评价矩阵转化为规范化评价矩阵：

　　=[0.582，0.632，0.684][0.466，0.517，0.570][0.518，0.578，0.649][0.530，0.597，0.669][0.509，0.560，0.622][0.516，0.575，0.638][0.541，0.618，0.710][0.479，0.560，0.647][0.486，0.552，0.630][0.518，0.580，0.656][0.510，0.580，0.647][0.486，0.552，0.630][0.504，0.595，0.697][0.471，0.559，0.667][0.488，0.577，0.687][0.526，0.594，0.668][0.495，0.561，0.642][0.503，0.577，0.659][0.543，0.599，0.668][0.508，0.563，0.615][0.515，0.570，0.630][0.562，0.600，0.631][0.515，0.545，0.582][0.555，0.586，0.624][0.480，0.530，0.587][0.554，0.615，0.677][0.532，0.584，0.644][0.500，0.531，0.572][0.572，0.619，0.663][0.539，0.578，0.621][0.562，0.581，0.602][0.550，0.575，0.602][0.556，0.575，0.596][0.535，0.598，0.657][0.495，0.549，0.612][0.521，0.584，0.657]

　　假设公众对3个地区的政府公共服务质量的主观偏好值分别为：

　　1=[0.42,0.49,0.56],2=[0.35,0.45,0.54], 3=[0.4,0.48,0.55]
　　利用公式（2）、（3）分别计算主观偏好值i的期望值以及规范化矩阵的期望值评价矩阵(a)∶=0.455+0.070a,=0.400+0.095a,=0.440+0.075a。
　　=[0.564+0.070a][0.534+0.057a][0.545+0.061a][0.579+0.084a][0.519+0.084a][0.519+0.072a][0.549+0.069a][0.545+0.069a][0.541+0.069a][0.550+0.096a][0.515+0.098a][0.532+0.099a][0.560+0.071a][0.528+0.073a][0.540+0.078a][0.571+0.063a][0.536+0.053a][0.543+0.058a][0.581+0.035a][0.530+0.033a][0.570+0.034a][0.505+0.053a][0.584+0.061a][0.558+0.056a][0.516+0.036a][0.595+0.045a][0.559+0.041a][0.571+0.020a][0.563+0.026a][0.566+0.020a][0.566+0.061a][0.552+0.059a][0.553+0.068a]

　　若公众评价政府公共服务的指标权重完全未知（不妨设公众是客观中立的，即a=0.5），则利用公式（4）求出最优权重向量：

　　W=(0.0837,0.0865,0.0825,0.0839,0.0829,0.0854,
　　0.0867,0.0891,0.0719,0.0724,0.0871,0.0880)2

　　利用公式（4）求得3个地区政府公共服务的综合期望值：z=0.5908,z=0.5668,z=0.5778。按z值从大到小的顺序排列即得它们的排序为x1>x3>x2。故3个地区政府公共服务的公众满意度最高的是x1市政府。

　　若已知部分指标权重信息（设a=0.5）：

0.08≤w1≤0.09,0.09≤w2≤0.10,0.06≤w3≤0.07,0.04≤w4≤0.10,0.07≤w5≤0.08,0.08≤w6≤0.10,0.10≤w7≤0.17,0.13≤w8≤0.15,0.03≤w9≤0.06,0.05≤w10≤0.06,0.10≤w11≤0.13,0.12≤w12≤0.15。利用公式（5）求解，得到最优权重向量为：

　　w=(0.08, 0.09, 0.06, 0.08, 0.08, 0.08, 0.10, 0.13,0.03, 0.05, 0.10, 0.12)T

　　利用公式（4）求得3个地区政府公共服务的综合期望值：z=0.5943，z=0.5627，z= 0.5784。按z值从大到小的顺序排列即得它们的排序为x1>x3>x2。故3个政府公共服务的公众满意度最高的是x1市政府。

　　因此，上述在指标权重完全未知和已知部分指标权重两种情形下对3个地区政府公共服务的公众满意度进行排序和择优所得的结果一致。

　　
　　五、结束语
　　
　　本文通过建立基于模糊集的政府公共服务质量模糊多属性决策模型，在详细调查和了解的基础上，确定公众认为最重要的准则和子准则，建立了评价准则和子准则的层次结构，对湖南省长沙市、湘潭市和株洲市3个地区政府的公共服务质量进行了实证测评。通过本文的研究，基本可以得出以下的结论：

　　第一，基于期望值的模糊多属性评价方法能较好地处理满意度评价中包括定量和定性的混合型多属性评价，比较符合实际的满意度测评情况。通过研究同时带有定量指标和定性指标的公众满意度评价问题，以三角模糊数的形式得到评价矩阵，按照效益型指标和成本型指标进行矩阵规范化处理，并根据基于期望值的模糊多属性决策原理计算得到主观偏好值和客观偏好值的评价矩阵，用模糊理论测度每一个准则下的指标值，避免了被评测者的主观判断的不精确性，提高了维修服务质量的准确性和精确性。

　　第二，满意度测评方法能充分表达公众对政府服务绩效与质量的评价意见。服政府公共服务公众满意度实证测评就是要能科学测评出政府在全面实现其管理职责职能、满足公众公共服务需求等方面的绩效水平和满意度，就必须体现公共服务型政府及其绩效公众本位的价值导向和内在要求，要根据公众主观感知到的政府行为和态度来衡量政府绩效，直观反映公众对政府服务的接受和认可程度。基于模糊多属性决策的公众满意度测评方法通过采用分层抽样和直接访谈的方式，应用标准化的问卷调查表取得了大量的公众对政府服务质量与绩效的相关信息，能充分表达公众对政府服务绩效与质量的评价意见，是一种有效的公共服务公众满意度测评的方法。

　　第三，基于模糊多属性决策的公共服务公众满意度测评方法能有效实现主观评议与客观评价的有机统一。单从公共服务公众满意度测评方法本身来看，主观定性评议方法和客观定量测评方法各有优长，同时也各有其缺陷。客观定量测评方法能全面、直接、客观地衡量出公共服务一段时期内的满意度，但忽视了政府服务接受者――公众的满意程度。主观定性评议方法虽可以衡量出政府服务接受者的满意程度，但不能全面反映政府公共服务满意度的高低。理想的做法是将两者整合和统一起来。基于模糊多属性决策的公共服务公众满意度测评方法集两种评估模式的优势于一身，能充分表达公众对政府服务绩效与质量的评价意见，能很好地契合公共服务型政府绩效体系的整体设计和安排，能有效实现主观评议与客观评价的有机统一，是目前公共服务型政府绩效评估方法的理想选择。

　　在目前我国，要推行一套统一的公共服务公众满意度测评指数模型的条件还不成熟，构建和推行本土化和适合我国政府部门实际情况的满意度测评指数模型仍然是一项长期而艰巨的任务。就现阶段而言，关键的工作是要提高政府部门对满意度测评意义与价值的认识水平，尝试一些与公众联系较密切的服务部门满意度测评体系研制，搞好相关工作的规划和试点，开发有效的满意度测评理论体系，并将之转化为可供具体实施的操作方案和系统软件，实现与局域电子政务系统的耦合和链接，为服务对象实现远程意见表达提供条件。

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