地方政府绩效评价指标体系及评价方法研究
2017年07月14日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
以地方政府绩效评价的现状和特点为切入点，确定评价原则，构建了适合地方政府绩效评价特点的评价指标体系，并做了评价指标确定权重方法的选择以及评价方法的比较和确定，为建立一套科学、合理、规范的绩效评价指标体系和评价方法提供可行的思路。
一、引言
改革开放以来，我国政府一直将行政效率放在突出的地位。邓小平曾指出“我国各地各级政府机构臃肿、办事拖拉、人浮于事、效率低下”，明确表明我国地方政府存在的问题。此后，历届政府都把简化行政流程、提高工作效率、精简人员编制等摆在行政改革的突出位置。然而，由于理论的匮乏，导致行动一直进展缓慢。直到20世纪90年代政府管理理论的提出，使得我国政府在行政改革方面才有了系统性的理论依据。21世纪以来，随着服务型政府理论的提出，我国政府逐渐加大对政府绩效评价的重视，把政府绩效评价看作政府行政改革的重点。关于地方政府绩效评价指标体系设计的研究，许多学者有不同的认知。王良健和侯文力（2005）从影响地方政府绩效的几个因素出发，构建了适合我国地方政府特色的绩效评价指标体系，并建立了相应的线性加权函数模型；石桂峰和刘晓莲（2009）通过对辽宁省地方政府绩效审计情况问卷调查中发现，我们应该坚持实行财政收支的合法审计与绩效审计并重，依据地方政府制定的发展规划逐年加大绩效审计比重，在实践中不断探索中国特色的地方政府绩效考核制度；胡奕明等（2011）从对我国地方政府绩效评价体系的调研中得出，地方政府应根据各级单位制定的发展规划使绩效评价考核越来越制度化、规范化，构建适合地方政府特色的绩效评价指标体系。目前，我国地方政府绩效评价工作尚存在制度不合理、指标体系和评价方法不完善、结果运用有待强化等问题，这些问题的产生不利于地方政府提高其管理水平和管理能力，不利于深化干部人事制度改革，不利于地方政府工作效率的提高。因此，本文试图从影响地方绩效的宏观和微观因素相结合的角度，构建多层次评价指标体系，并给出评价方法的选择，以期丰富对地方绩效评价的研究。
二、地方政府绩效评价指标体系的构建
（一）构建地方政府绩效评价指标体系的思路
地方政府绩效评价，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对地方政府的决策管理行为所产生的政治、经济、文化等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。构建合理的地方政府绩效评价指标体系对研究地方政府绩效工作具有重大意义，只有构建合理的地方政府绩效评价指标体系才能促使地方政府工作高效率地完成，使地方政府工作人员在绩效评价过程中有依可循，提高他们工作的积极性与主动性。目前我国地方政府绩效评价工作还不完善，根源在于我国还缺少一套合理有效的地方政府绩效评价指标体系。本文主要从地方政府的依法行政、经济发展、社会稳定、生态环境、民生保护等方面来衡量我国地方政府绩效评价工作，构建适合我国地方政府特色的绩效评价指标体系。在地方政府绩效评价的过程中，我们应坚持层次分析法来获得科学合理的指标权重，并在综合分析各种评价方法的基础上，认为双基点法在地方政府绩效的衡量过程中具有较强的逻辑性，更适合衡量地方政府绩效。
（二）构建地方政府绩效评价指标体系的原则
一般来说，在地方政府绩效评价的工作中我们应遵循以下几个原则：
1.科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。而且指标权数的确定与评价方法的选择都应遵循科学的理论依据。在地方政府绩效评价的过程中应该根据规定的步骤进行评价，不能没有目的，没有依据，没有逻辑的随意评价。
2.可操作性原则。我们在绩效评价的过程中不能随意编造评价指标，评价指标应该切实可行，只有在尊重实际的基础上设定评价指标才能更加科学合理的反映政府绩效情况。在绩效评价的过程中应注意评价指标本身可以运用相关的工具进行测量并得出结论。
3.公正公开原则。地方政府绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督。地方政府绩效评价工作是一个长期的、接受社会各界监督的工作，为了使社会公众能够清楚详细的了解政府绩效评价的原则、方法、指标体系、过程、结果等，我们应在评价的过程中公开评价的各个方面，使得公众能够获得第一手资料。
4.可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。这样更加有利于对地方政府绩效进行考评，能够更好地反映地方政府绩效问题，提高政府的工作质量与服务意识。
（三）构建我国地方政府绩效评价指标体系
构建合理的地方政府绩效评价指标体系对研究地方政府绩效工作具有重大意义，只有构建合理的地方政府绩效评价指标体系才能促使地方政府工作高效率地完成，使地方政府工作人员在绩效评价过程中有依可循，提高他们工作的积极性与主动性。目前我国地方政府绩效评价工作还不完善，根源在于我国还缺少一套合理有效的地方政府绩效评价指标体系。根据上述建立地方政府绩效评价指标体系的思路和原则，主要从地方政府的依法行政、经济发展、社会稳定、生态环境、民生保护等方面来衡量我国地方政府绩效评价工作，构建适合我国地方政府特色的绩效评价指标体系。
三、地方政府绩效评价方法的选择
（一）权重方法的选择
采用不同的计算权重的方法将导致各个地方政府绩效指标所占权重有较大的差异，从而影响地方政府绩效评估的科学性与合理性，使得评估结果与真实情况有较大的差异，不能真实反映地方政府绩效问题。本文主要通过对层次分析法、德尔菲法、主成分分析法等方法的对比分析，找出适合中国地方政府特色的绩效评价权重方法。层次分析法是一种定量与定性相结合，层次化、系统化的分析方法，将一个复杂化的问题当做一个整体，整体再分为若干分支，进而再分解成若干层次，将这些层次进行排序，并作为多指标的系统分析方法。德尔菲法是综合专家的意见结果后讨论分析，经过多次讨论分析，得出最后结果的分析方法。主成分分析法就是将若干指标综合简化成几个主要的综合指标，然后用这些综合指标来代替原有指标，并且这些综合指标应尽量代表所有指标所反映的问题。在上述的评价方法中，德尔菲法在地方政府绩效评价的过程中所需定量信息较少，操作简单快捷，但相应人为因素干扰较大，人为的偏好对结果可能产生巨大影响；主成分分析法的系统性和科学性较强，相关数据可以通过计算得出，尽量避免了人为主观因素的影响，但该方法用主成分解释其含义多少带有一些模糊性，不如原始变量的明确、清楚；层次分析法具有系统性，能够对具有层次结构的问题进行综合评价，具有层次性和逻辑性，为复杂的整体问题的解决提高可行的思路。所以在综合上述方法优缺点的基础上，确定层次分析法为地方政府绩效评价指标的权重方法。
（二）评价方法的选择
评价方法是地方政府绩效评价指标体系构建的重要组成部分，是地方政府绩效评价的结果具有科学性与合理性的保证。目前国内外主要的绩效评价方法有模糊综合评价法、标杆管理法、平衡记分卡法、双基点法。对地方政府绩效评价的过程中，为了真实的反映地方政府绩效问题，应确定一个科学合理的地方政府绩效评价方法。在上述评价方法中模糊综合评价法在地方政府绩效的衡量过程中经过大量的推理与计算，具有较强的逻辑性，但指标权重矢量的确定主观性较强，当指标集较大时，权矢量与模糊矩阵不匹配，结果会出现超模糊现象，甚至造成评价失败；标杆管理法虽然具有较好的激励作用，而且指标确定也较灵活，但是其人为影响较大，主观随意性较强，不适合作为地方政府绩效评价的方法；平衡记分卡法主张长期目标与短期目标的平衡，具有长远的眼光，但是在对地方政府绩效评价的过程中只从顾客、财务、学习和成长、内部经营过程四个方面来衡量，不适合地方政府绩效的衡量工作。本文在综合分析各种方法优缺点的基础上通过对比分析得出，双基点法是根据指标性质和相关数据分别以一组最优指标数据和一组最劣指标数据作为虚拟正理想方案和虚拟负理想方案，通过比较各个方案点距离正、负理想点的距离来判断评价方案优劣的一种方法，该方法在地方政府绩效的衡量过程中经过大量的推理与计算，具有较强的逻辑性，更适合地方政府绩效的衡量工作。
四、结论
我国地方政府绩效评价指标体系种类繁多，评价方法不一，其导致的结果也各不相同。良好的绩效评价指标体系及评价方法能使地方政府转换工作职能，提高工作效率，更好地为人民服务。地方政府绩效评价的范围广，难度大，所以通过对各种方法的比较分析，选择层次分析法为权重确定方法，双基点法为绩效评价方法，并从地方政府依法行政、经济发展、社会稳定、生态环境、民生保护等方面来衡量我国地方政府绩效评价工作，构建适合我国地方政府特色的绩效评价模型。
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