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       本课题主要从纳税人满意度、纳税成本及纳税服务考评体系三个方面来探讨纳税服务考核与评价，提出进一步完善措施．以提高我国的纳税服务质量和水平。

　　一、课题背景
　　
　　“为纳税人服务”是在1993年全国税制改革工作会议上提出来的，2001年，纳税服务正式写进修订后的《税收征管法》及其《实施细则》从而确立了纳税服务的法律地位，表明纳税服务不再只是职业道德要求的范畴。2002年，国家税务总局设立专司纳税服务职能的行政机构――纳税服务处。国家税务总局于2005年10月下发了《纳税服务工作规范(试行)》，对纳税服务工作作出了具体的规定。2006年7月国家税务总局组建了新机构“纳税服务司”并有了明确的工作职责和管理机构、人员。今年是国家税务总局提出的“纳税服务年”，7月全国税务系统纳税服务工作会议在杭州举行．会议认真总结近年来纳税服务工作，全面分析当前纳税服务面临的新形势，研究部署进一步改进和优化纳税服务的措施，把我国纳税服务工作推向一个新的发展高度。但如何建立科学的纳税服务考核与评价体系，将是我国税务工作的一项长期任务。
　　
　　二、理论界关于纳税服务的诠释
　　
　　提出“纳税服务”最早产生于20世纪50年代的美国。其基本含义是征税主体通过各种途径，采取各种方式，为纳税人服务，具体服务项目包括提供教育信息，帮助依法纳税等。目前，“纳税服务”这一概念在我国理论界．还没有规范的界定。
　　
　　
　　有一种解释，纳税服务是税务机关在税收征收管理过程中，提供的旨在方便纳税人履行纳税义务、享受纳税权利的服务活动的总称。服务在经济学里是指以提供活劳动的形式满足他人某种需要并获取报酬的活动。服务是一种特定的使用价值，纳税服务实际上就是为方便纳税人纳税所提供的活劳动。纳税服务主体是税务机关和税务工作人员．纳税服务的客体是纳税人。纳税服务贯穿于纳税的整个过程：税前――为纳税人提供公告咨询、辅导服务，提高纳税人的办税能力；税中――为纳税人创造条件，方使快捷准确地依法纳税；税后――为纳税人监督投诉，争议仲裁，损害赔偿提供渠道。纳税服务的意义在于通过优化服务，改善征纳关系，提高征纳双方依法履行义务和权利的自觉性，从而增强税收遵从度。

　　按《纳税服务工作规范(试行)》中所称的纳税服务，是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。纳税服务是税务机关行政行为的组成部分，是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。纳税服务以聚财为国、执法为民为宗旨，坚持依法、无偿、公平、公正的原则，提高税收征管质量和效率，保护纳税人合法权益。

　　
　　三、纳税人满意度是社会对纳税服务的直观评价
　　

　　纳税人满意度是最直接的反映社会对税务部门工作和服务状况的评价。据国家税务总局2008年度分省(市)分国税地税对纳税人的调查结果分析，反映出最为突出的有四个方面问题：

　　一是办税程序复杂，要求报送资料多且重复。从对“纳税人年度办税时间”的调查表明。

　　调查显示：国税纳税人办理纳税事务年耗费总时间超过400小时的达到15.4％，最多的为每年600小时；地税纳税人年耗费总时间最多的也达到520小时。有48.2％和41.4％的纳税人认为地税系统最需要简化企业所得税和个人所得税申报缴纳手续。

　　二是税收处罚的公正性和透明性不够。在过去三年接受过税务机关处罚的纳税人中，反映情况见下表。

　　另外在对办税厅的调查．分别有35.3％的国税办税厅和25.7％的地税办税厅在“公示处罚依据及处罚标准”方面被评为“差”。

　　三是指定税务代理现象依然严重。在过去两年，分别有5.7％和4.8％的纳税人被国税局、地税局(人员)指定税务代理。

　　四是纳税服务方面仍不尽人意。在关于“纳税服务上需改进和加强的方面”所列的8个选项中，主要的4个要求。

　　这也反映出税务部门在简化办税程序和提供相关服务方面还做得很不够。在纳税人对办税效率的总体评价中。

　　同时，纳税人对12366咨询热线不能给予准确解答以及税务机关内部的税收管理员、税政部门和稽查部门对同一问题解释口径不一致也很不满意。

　　此外，税法宣传中的上门宣传和短信宣传、办税服务厅的便民措施、电子显示屏的使用、表证单书填写样本的设置、承诺服务项目和时限的公示以及互联网站的功能等方面仍不尽人意。
　　
　　四、纳税成本是社会对纳税服务在经济价值上的差价
　　

　　纳税成本的高低从另一个角度反映了税务制度的优劣和服务质量的高低。所以，纳税服务评价指标之一．就是纳税人的纳税成本的高低。纳税成本有广义狭义之分，狭义的纳税成本单指纳税人上缴的各种实体税款，即纳税实体成本。广义的纳税人纳税成本不仅包括纳税实体成本，还包括纳税遵从成本，即为履行纳税义务而发生的与之相关的一切费用，既包括可计量的成本，也包括不可计量的成本。纳税成本最权威的定义是桑福德在1989年给出的，即“在税制结构和税负水平一定的情况下，纳税人或第三人如企业为履行其纳税义务而发生的成本”。本文从降低纳税成本着眼，重点探讨纳税遵从成本。

　　(一)纳税遵从成本的内涵

　　从我国税收工作实际看。纳税遵从成本大致包括以下五项：一是时间成本。即收集、保存必要资料和数据，填写纳税申报表等活动所花费的时间价值；二是货币成本，会计人员的各项开支成本、聘请税务顾问、进行纳税申报、缴纳税款等过程中发生的用货币计量的支出：三是资产成本，为顺利进行纳税申报、缴纳税款而购置的资产，如计算机、打印机等设备；四是机会成本，因逃避纳税而引发的成本(如罚款)；五是心理成本，对税法所产生的不公平感或者心理上的疑虑等(如：交际支出)。因纳税人时间、心理方面的支出，无法用金钱来衡量，因此在定量分析中．一般只分析其中易于估测能用货币表示的部分。

　　(二)对纳税遵从成本的调查与分析

　　其一：江苏省泰州市对纳税遵从成本的调查情况

　　(注明：此数据来自江苏泰州市国税局．本组数据共调查了175户一般纳税人重点税源户，130l户其他一般纳税人．918户小规模查账征收户，437I户小规模定期定额户)

　　从各成本项目构成分析来看，一是货币成本所占比重最高．主要集中在会计人员的工资及福利支出上。企业规模越大，所支出的货币成本越高，会计人员的工资及福利支出也越高。二是假如将小规模查账征收户与双定户合并，各项目成本所占比重的排序分别是：资产成本、时间成本、机会成本、心理成本、其他成本。三是在四类纳税人的成本排序中，小规模纳税人查账征收户在各项成本的排序均在第一位。

　　其二：湖南省怀化市对近三年的重点纳税户、一般纳税户和个

体经营户各100户的纳税成本抽样调查情况分析．呈现四个特征：

　　一是纳税成本总体呈上升趋势．见下表。二是成本项目普遍增加，见下表。从成本项目构成来看，货币成本为纳税成本最重要成本因素，机会成本的快速增长是总成本的增加的主要因素。

　　三是纳税成本与企业规模基本一致，见下表。从绝对额来看．企业规模与纳税成本支出呈正比。

　　四是全市纳税成本总体负担居高不下，见下表。通过纳税成本测算，我市近三年平均纳税成本为12584万元，约占全市税收总收入231335万元的5.44％，比2003年全国测算的纳税成本比重5％高出0.44个百分点。

　　(三)纳税成本降低的有效途径

　　1 从税制上解决纳税遵从度的提高

　　尽可能使税基宽、税制简、税率低、征管严，逐步达到税制的公平、简化。公平的税收制度将直接降低纳税人的机会成本和心理成本：简明的税制可以清晰界定税收义务．减少复杂性和不确定性．从而降低税收遵从成本；税制的高效，将有效降低征税的效率成本，减少课税过程中带来的税收扭曲，提高纳税遵从度，同时也提高了税收入库率。

　　2　从科技手段上解决办税过程繁琐

　　加快信息化建设步伐，用现代科技手段取代原始的手工劳动。形成征纳互动、双向、同步发展的局面，以提高纳税服务效率和质量。要依靠信息化建设优化整合各类审批环节和层级，逐步形成程序最简、环节最少的审核审批管理程序，清理、简并纳税人报送和税务机关内部流转的各类涉税资料，便于纳税人掌握和执行，使纳税服务达到方便、快捷的效果。

　　3　从服务措施上为纳税人省时省钱

　　把“始于纳税人的需求，终于纳税人的满意”作为税务部门工作的出发点和落脚点，不断出台服务举措，认真兑现服务承诺，落实“窗口管理、后台复核，内部传递，限时办理，窗口出件”的工作要求．切实解决纳税人多头跑、多次跑的问题。积极试行“同城办税”，加快推进网上办税，搭建互动平台办税，在时间与空间上尽可能满足纳税人的需要．使纳税人少花钱多办事、办好事。

　　4　从管理机制上提高社会信誉度

　　税收遵从理论是对纳税主体行为方式的研究，强调对纳税主体个性的尊重，也唯有给予纳税主体充分的尊重之后，才能谈得上税法遵从程度的提高。实施纳税人信誉等级管理，目的就是引导纳税人税收遵从，通过不同信用等级纳税人的奖惩约束机制．提高纳税主体的税法遵从意识，从而达到减轻纳税人遵从成本的目的。

　　5　从政府职能上加强社会部门协作

　　发挥政府职能作用，加强与社会有关部门、中介服务组织的协作，充分利用社会资源提高纳税服务水平，共同构筑完整的纳税服务体系。建立纳税服务长效机制。把征收管理与纳税服务有机结合起来，既考虑堵塞漏洞、强化管理，又考虑简化程序、方便纳税；在办理涉税事务时，既坚持按规程办事，更要减少环节、提高效率。

　　6　从代理服务上减少货币和心理成本

　　税务代理支出是构成纳税遵从货币成本的重要组成部分，也是降低纳税遵从总成本的一个有效途径。要着力减少重复和不合理税务代理收费事项，压缩和控制自由裁量空间，建立一个统一、独立、完善、规范的税务代理法律体制，充分发挥其提高纳税人意识和纳税遵从度的社会效应，在促进中介机构发展的同时，为纳税人提供政策支撑服务，减少纳税人货币和心理成本。

　　
　　五、纳税服务考评体系的现状与发展
　　

　　近年来．湖南省各级税务机关在纳税服务考评上进行了许多探索．各种考评办法在纳税服务、税收管理中发挥了重要的作用，但由于对考评体系的研究与实践毕竟很短，随着形势的发展，一些存在的问题也日益凸显出来。

　　(一)当前税务系统纳税考评的主要方式及不足：

　　1　公务员年度考评。主要是各级税务部门对所属税务人员德、能、勤、绩、廉进行全面考察、评价。这种考评在公务员过渡时期发挥了一定作用。但这类考核对所有公务员是同一尺度，缺少对工作岗位的针对性，特别是缺少对执法部门的服务职能要求，同时存在指标笼统空泛、定量评价不够，考核方法和结果不够客观等问题。

　　2　岗位责任制考评。岗位责任制通常包括责任制、考评制、奖惩制三个部分。岗位责任制是一种试点性的考核办法，它的推行改进了工作作风，提高了工作效率。但也存在定量定性结合不够，横向纵向协调不紧、考核深度精度不足，而且与政府管理职能的要求不够协调，考核过程流于形式等问题。

　　3　能级管理考评。它是绩效考核的初级阶段，“以考定分、以分定岗、按级取酬、全员参与、动态管理”为主要特点的能级管理模式，调动了大部分干部职工的积极性。但一直处于探索阶段，针对基层的办法、标准一直没有统一，特别是在奖惩的细则上，还需要进一步的摸索。

　　4　目标管理考评。实践证明，目标管理考评的管理模式，较好地体现了目的性、整体性、层次性和创造性．但也存在系统配套性、整体持续性不够的问题。

　　5　班子集体考评。班子集体考评实质就是通过带动“班子集体”这一“点”来把握税收管理全过程这个“面”。但考评大多集中岁末年初，时间跨度大。不利于精确考评。特别是缺乏外部(社会或第三方)考评意见。

　　(二)新型纳税服务考评体系构想

　　纳税服务产生于现代公共管理学，它是社会发展的必然产物，也是政府职能转变的必然趋势，纳税服务必须要以现代公共管理体系为理论基础．以现代科技为手段，建立全面的、科学的考评体系。

　　1　岗责体系设置的科学性

　　一是科学设置岗位。按照工作岗位设定工作职责，进一步明晰征、管、查职能，进行业务重组和流程优化，设立管理服务、综合监督、税收管理等岗位职责，界定具体标准。同时合理设置行政管理岗位，建立起以税收执法责任制和行政管理责任制相互依存的岗责体系，合理确定各科室或单位需设置的岗位数。二是合理设定职责。按照精细化、科学化管理的思路，把税收的实体法规则细化为岗位工作标准、权限、责任．既要防止各岗位衔接脱节，又要避免职能重叠交叉。要对各岗位的工作职责进行进一步的量化、细化，制订详细的职位说明书，使各个岗位的工作人员能够全面了解岗位职责。三是注意理顺关系。坚持“效率优先”，在强化专业化的前提下，实行一人多岗、一专多能，岗位轮动，形成分工协作的良好机制。还要通过竞争上岗、好中选优等方式将合适的人选到合适的岗位上，强化岗位间的配合，最大限度发挥个体才能，实现“1+1>2”的效果。

　　2　指标体系的可操作性

　　一是科学设置考评指标。考核指标的设置既要结合年度工作计划．又要根据岗位性质确定的岗位绩效考核要素．具体考核时可采用扣分制、罚分制和加分制。对扣分制项目可细化为过错类、不作为类、结果类：对过错类又可分为：时限过错、程序过错、权限过错、政策过错等内容。对每一类再进行细化，并明确扣分的分值。二是有效量化考评指标。要将绩效考评指标分解成量化指标和细化指标。不能量化的也要提出明确的质量要求，以减少考核时主观因素的干扰。量化指标，指可通过数学模型或数学公式计算的指标，如出勤率、工作时间、请销假等指标。细化指标，指工作态度等无法使用数学模型或数学公式计算的指标。三是公正设置岗位系数。为每个岗位设置不同的权重系数(基本分)。一般而言，复杂程度较高、前往意愿不强的岗位，基本分应定高一些。税收检查、纳税评估等需要较高业务技能的工作要适当提高分值。而对一些相对简单的业务适当降低分值。对临时性工作，可比照同一岗位系列类似工作项目的量化计分标准及耗用的必要劳动时间的比例，集中评定分数。

　　3　考评方法的客观公正性

　　一是实行常年考核模式。实行日常考评、季度考评和年度考评三种方式同时进行，考评结果集中计算。建立日常记载制度，收集一些定性准确和定量可靠的与考评有关的事项．通过日常记载为绩效考评积累材料，提供情况，避免考评片面性，力求考评结果的真实性和完整性。二是引人多维考评方法。在沿用传统考评方法的同时，面向社会和服务对象(纳税人)，考虑引入外部参评机制，扩大考评的主体范围，将考核面拓宽为上级、平级、下级、外部的多角度评价模式，四者的评定各以一定的比例计人总分。收集多方面考核信息，实现对被考核人的立体考核。三是强化人机结合考评。要积极探索人机结合的考评方式，推行计算机考评系统，建立每个岗位和干部的网络工作日志，每个干部要对每天完成工作数量在计算机中填写工作日志，然后由监控人员按照质量要求从计算机中汇总考评，自动生成考评结果。这样既节省考评时间和人力，又统一了考评口径。

　　4　配套措施的约束激励性

　　一是建立考评责任管理。要建立考评工作责任制，明确各考评主体的考评责任、失职行为、追究处理等，规定在考评的各个环节中考评主体应负的责任．以及考评失实后考评主体要受到的处罚．进而保证考评进程和考评结果客观、公平、公正。二是建立结果运用机制。要考评结果与考评对象的奖金福利、个人荣誉等利益挂钩，不光要重奖先进典型、处罚落后分子，更应调动中间层这个数量众多的群体的积极性和主动性。可以设置进步奖，只要取得了明显的进步就进行奖励，避免部分人看不到奖励希望，丧失参与的热情。

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