基于环境治理的政府政绩考核研究
2017年09月29日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
近年来，我国经济发展势头喜人，但环境问题随之而来，经济增长的可持续性面临挑战。政府、企业与社团体以及社会公众均应对环境治理负责，而政府作为资源调配者与规则制定者，应当作为环境治理的核心主体。为保证各级政府履行环境治理义务，应将环境治理因素纳入政府政绩考核体系，实现我国经济的可持续发展。
一、政府在环境治理中的角色
对于环境治理，政府担任着两种角色，即治理者和监管者。
（一）政府是环境的治理者。环境治理的主体有民众、社会团体、企业以及政府等。环境治理需要大量资源和资金投入，民众、社会团体与企业的资源能力有限，因此政府必须担任环境治理的核心主体，承担环境治理的主要责任。政府可投资于三废治理及噪声治理等项目，治理环境污染，实现绿色发展。
以废气治理为例， 政府治理投入如表1所示，废气排放量如表2所示，政府对废气治理的投入及投入占第二产业增加值的比例逐年上升，在政府的治理下，污染物的排放量逐年下降，可见政府的治理卓有成效。而2014年环境保护重点城市的空气质量达到及好于二级的平均天数从上年的234天下降到229天，说明政府仍需要加大废气治理力度，减少污染物排放。
政府治理废气的投入与有害物排放趋势如图1所示，随着政府投入的增长幅度上升，污染物减少的幅度也更明显。
（二）政府是环境的监管者。民众、媒体和政府是环境的监管者，监管流程如下页图2所示，媒体与民众分别利用各种媒介与舆论的力量监管企业的环境行为，但无法采取强制性措施，而政府可以通过立法等方式对企业实施有效监管。2010 年，环保部出台《上市公司环境信息披露指南》（征求意见稿），要求制药业等十余个重污染行业发布环境报告，由于《指南》的约束，大部分重污染企业公布了环境信息，尽管披露的方式和质量存在差异，却已证明了政府对环境监管的重要作用。另外，政府也可监管企业废水、废气等排放物的指标是否符合规定，根据达标情况对企业实施奖惩。
二、环境治理对政府政绩考核的诉求
当政绩考核以GDP为主导时，政府与企业的利益一致，政府希望企业的利润增加，从而提高财政收入，而企业在追逐高额利润时可能会破坏环境、滥用资源，维护短期收益却无视长期收益，对环境造成难以弥补的损伤。
将环境因素纳入政绩考核体系后，政府与企业的利益产生分歧，企业仍然追求高利润，而政府则追求环境与经济共同发展。这时，政府与企业之间产生的博弈如下：
（一）博弈基本假设。
1.参与者集合：博弈中有两个博弈方，博弈方1 是各级政府，博弈方2是企业，博弈双方都是理性的。
2.策略集合： 政府的策略集合是S1={ 监管，不监管} ，企业的策略集合是S2={ 污染，不污染}。
（二）博弈矩阵。由基本假设得到博弈矩阵。
其中，F代表政府从企业收取的罚款，E代表监管企业需要的费用，C代表政府因监管不力受到的处罚，I代表企业因滥用资源而获得的额外收益，R代表企业因污染环境而丧失的声誉。博弈中的四种情况如图3所示。
设政府监管的概率是P，不监管的概率是1-P；若企业污染的概率为Q，则企业不污染的概率为1-Q。U1为政府收益，U2为企业收益。
则U1=P[（F-E）Q+（-E）（1-Q）]+（1-P）[（-C）Q+0（1-Q）]
U2=Q[P（I-F-R）+（1-P）I]
分别对U1，U2求导：dU1/dP=（C+F）Q-E，dU2/dQ=I-PF-PR
当政府和企业的收益最大化时，即dU1/dP=0，dU2/dQ=0时，P*=I/（F+R），q*=E/（C+F）。
因此政府与企业间博弈的纳什均衡解是p*=I/（F+R），q*=E/（C+F）。
博弈结果的经济意义在于，当政府监管的概率为p*=I/（F+R）时，企业选择污染的概率是 q*=E/（C+F）。当政府监管的概率大于I/（F+R）时，企业的最佳选择是不污染，反之，企业的最佳选择是污染。类似地，当企业选择污染的概率大于E/（C+F）时，政府的最佳选择是监管，反之，政府的最佳选择是不监管。
通过博弈得出，企业污染的概率是q*=E/（C+F），通过q*可知，降低E（政府监管费用），提高F（政府从企业收取的罚款）以及提高C（政府因监管不力受到的处罚）能降低污染概率。因此，建议将环境治理因素纳入政绩考核体系，运行机制，将经济效益与环境效益并重，使得各级政府明确责任，充分利用其资源与能力，实现环境永续发展。
三、引入环境治理的政府政绩差异化考核体系
为确保引入环境因素的政绩考核有客观公正的奖惩依据，应设置一系列切实可行的指标体系。《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发区域，不同区域的特征不同，功能不同，定位不同，应针对不同区域设置差异化的环境治理考核标准，各有侧重。考核体系中的指标应尽量采用相对数形式，使指标具备横向和纵向可比性，便于不同地区之间、同一地区不同年份之间进行比较。另外，指标的计算方式应简便明确，相关数据容易获取。
（一）优化开发区的政府政绩考核指标体系。优化开发区经济发达，具有很强的综合实力，但资源环境承载能力已经减弱，应当致力于优化产业结构，提高发展的质量和效益，将部分产业向重点开发区转移。笔者认为，调整产业结构是优化开发区环境治理的根本，应当从产业结构变化、环境治理与环境质量三个方面考核优化开发区的环境治理。
（二）重点开发区的政府政绩考核指标体系。重点开发区的经济状况较好，资源环境承载能力也较强。应当致力于如何承接好优化开发区的产业转移，努力成为支撑全国经济发展的中坚力量。 重点开发区的环境治理指标体系包括环境治理指标和环境质量指�肆讲糠帧Ｔ诨肪持卫碇副攴矫妫�相对于优化开发区的指标体系，重点开发区指标体系增添了工业废水废气处理指标。在环境质量指标方面，二者大致相同。
（三）限制开发区的政府政绩考核指标体系。限制开发区对农业生产和生态安全尤为重要，要对大规模的工业开发活动实施约束。对其环境治理政绩考核，应从政府支出以及环境状况两方面考虑，主要关注政府的投入和环境保护状况。
（四）禁止开发区的政府政绩考核指标体系。对于禁止开发区，要禁止工业化和城镇化开发，同时要减少区域内的人口，主要目标是保护区域环境。可以从政府支出、设施与人员和环境状况三个方面考核。
四、保障措施
为保证引入环境治理因素的政府政绩考核体系能切实发挥作用，需要实施一系列保障措施对考核体系进行支持。
（一）加快配套数据库建设。考核体系中的各项指标需要准确全面的数据作为支撑，建立健全配套数据库是政绩考核的基础，统计部门应尽快建设相关数据库。可以利用互联网将指标体系涉及的数据在第一时间汇总至数据库，便于及时进行各指标的计算与比较。
（二）正确处理环境因素与整体考核的关系。任何地区的发展都是多重因素共同作用的结果，进行政府政绩考核时要全面考虑多方面因素。政府政绩考核体系包含多个模块，如经济发展、农业发展、人民生活及环境治理等，处理好各个模块之间的关系，合理设置各模块所占比例尤为重要。环境治理是评价政府政绩考核的一部分，权重过低导致环境问题得不到足够的重视，过高则会湮没其他因素，应当为其设定恰当的权重，确保政府兼顾各方面的发展。
（三） 建立科学的奖惩升迁制度。根据考核体系科学合理地任用、升迁与奖惩官员可以将政府人员的自身利益与全社会的利益紧密地联系在一起，有助于约束政府行为并调动政府官员的积极性，使政绩考核体系最大限度地发挥作用，环境效益与经济效益共同提高。
（四） 加强监督。民众与媒体应对政府行为与政绩考核体系的应用实施监督。政府应公布管辖区域的各项考核指标具体数值与奖惩制度，方便民众与媒体实施监督。此外，相关部门可以通过公益广告等形式提高民众的环境保护意识，使民众主动履行监督责任。
在环境治理的众多主体中，政府作为核心主体，应当承担核心责任。并且，政府有能力通过投资、监管等一系列行为达到改善环境的目的，因此有必要将环境治理因素引入到政府政绩评价体系中，形成一套差异化的政府政绩评价体系。不同区域的功能、任务不同，制定考核标准时不应一概而论，差异化的考核体系有助于调动各地区的积极性，切实地实现经济与环境的共同发展。
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