浅析公民参与基层政府绩效评估
2017年10月25日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
摘要：作为基层政府直接服务的对象――公民，对基层政府的绩效应该是有着最深刻的感受，公民如果能够积极有效地参与基层政府绩效评估，将会促进基层政府行政执行的有效性。然而就目前而言，还存在着许多现实问题，而这些问题又严重影响了公民参与的质量。本文基于对公民的参与基层政府的必要性、现状、原因分析并提出一些优化路径，以加强基层政府绩效评估的有效性。
随着社会的不断进步，虽然也出现一些网民评价政府等现象，但是现实中，特别是对于基层政府的绩效评估，公民真正的有效参与就更难以实现。然而持续有效的公民参与，对提高基层政府绩效和更好为百姓服务就具有更重要的意义。因此，笔者拟从加强公民参与基层政府绩效评估予以探讨。
一般认为，基层政府绩效评估可以分为基层政府内部评估和公民外部评估两种基本形式。与基层政府内部评估相比，公民外部评估就会显得复杂得多、困难得多。因此，必须加强公民参与基层政府绩效评估，才能使基层政府行政执行更加有效。
首先，历史需突破，公民需参与。对于中国而言，两千多年的封建社会使得官本位思想根深蒂固。在这种情况下，提倡公民参与基层政府绩效评估，就具有很重要的意义。公民能有效地参与基层政府的绩效评估，有利于增加基层政府的透明度。从而也使公民对于基层政府的政策认识更清，公民会对政府的措施更加拥护，也有利于政府工作的顺利开展。同时，公民参与基层政府绩效评估更有助于增强对基层政府的信任，从而有利于官民关系得到改善，同时也改善了基层政府的形象。
其次，提高基层政府管理能力的需求。在基层政府绩效评估中，公民参与就会对政府行政人员造成一定的压力，因为公民参与基层政府绩效评估了，基层官员就会围绕着老百姓的需求去工作；从另一层面而言，也是对他们的行政行为的有效监督。那么，在政府管理的具体工作中就会严格要求，力争做到令公众满意，不断提高其自身的行政能力。在公民的监督之下，他们就会加强责任意识和服务意识，改善工作绩效，在实际工作中政府部门就会不断发现新问题，探索新的解决方案，从而不断改进工作，提高基层政府管理的能力。
最后，有利于加强评估结果的有效性。基层政府在履行职责的过程中，难免会产生一些不正之风，诸如搞“政绩工程”、为了加官进爵而伪造数据、寻租等现象。但是如果能让公民参与到绩效评估中来，一方面，能够有效地监督执行中的各环节，避免基层政府绩效评估仅留于形式、选举走过程、不理会公众监督等现象，从而有利于基层政府和公民之间建立合作互动的关系。另一方面，能够避免绩效被利用作为实现不正当目的的手段，保证绩效评估结果更为客观地反映基层政府的真实情况，加强评估结果的有效性。
根据公民参与程度的不同，西方学SherryR.Arnstein提出“公民参与阶梯论”，它包括无参与形式、象征性参与形式和完全型参与形式。[1]
据此，中国学者周志忍把政府绩效评估中的公民参与划分为五个具体的层次：无参与、无效参与、有限参与、高度参与和主导型参与，并且论述我国政府绩效评估的公民参与仍然处于“有限参与阶段”――范围、角色、方式、影响力等都相当有限。那么目前公民参与基层政府绩效评估的局限主要表现是什么呢？笔者主要从以下几个方面进行分析。
一是受意识的限制。一方面，由于历史原因所形成的服从的心理，使公民很难认识到自己在社会生活中的地位和作用。特别是不太了解基层政府绩效评估这一活动的情况之下，公民更加难以意识到参与的重要性。另一方面，由于公民自身素质的局限，文化素养、价值取向以及不同的社会地位、不同的年龄和职业等等，对公民参与地方政府绩效评估都会产生很大的影响。还有学者认为公民参与政府绩效评估需要花费一定的物质与时间成本，由于公众也是理性的“经济人”，他们会考虑参与的机会成本与预期收人的比较，对于作为政府绩效评估的公共事业而言，容易产生“搭便车”心理。
二是受渠道的限制。现实中，基层政府虽位于底层与公民最贴近，但他们之间也很难有真正的沟通和互动。事实上，基层政府与公民之间的信息交流也很少，基层政府不了解公民真正的需求，公民也不理解政府的许多政策，基层政府与公民之间的关系自然就有些紧张。而在这样一种关系状态下，公民不敢也不想参与到基层政府绩效评估的活动中来，基层政府也不是很愿意公民参与到绩效评估中来。所以绝大多数公民选择了沉默，放弃了自己参与基层政府绩效评估的机会，从而导致公民参与的渠道很有限。
三是受范围的限制。虽然在科技已经相当发达的今天，仍有许多地方的通讯设备很不健全，有些地方的老百姓甚至没有电视，对于当今的基层政府根本不了解，所以，对于我国人口众多、幅员辽阔的现状而言，很难达到人人都能够参与到本地的政府的绩效评估中去。也就是说，目前我国的物质生活条件制约了公民参与的范围。具体而言，主要是因为我国还只是发展中国家，一些地区仍处于贫困落后状况，而一些人还处在最低生活的水平线上，对他们来说最要紧、最重要的是眼前的温饱问题。至于政府的绩效如何，他们则无力关心。
四是受制度的限制。一般而言，现代社会的公民的参与应该有制度作保障。但是，一方面，虽然基层政府也鼓励公民参加其绩效评估的过程，可由于参与的形式等都没有具体的规定，而且公民评议出来的结果基层政府又不一定给予重视，最后往往还是按照自己的意图去评定，这不仅严重挫伤了公民参与的积极性，而且还有可能引起公民的一些不满。另一方面，对于公民参与评估的过程、渠道、和内容等，都没有健全的制度作保障，所以公民在参与基层政府绩效评估时往往不知该怎样去评估基层政府绩效。
五是受大环境限制。长期以来，基层政府的绩效评价主要是在政府内部进行，这种自上而下的绩效评估，很难真正反映普通公民的想法。在评估过程中，一般很难做到客观公正，上级的评价需要的信息主要来自于下级的汇报，下级的汇报又常常难以反映真实的情况。1.评价的内容不能反映普通公民的要求。具体来说就是，生活节奏的加快，迫使人们无暇顾及工作以外的事情；行政管理者控制信息，限制公民的参与能力；时间的安排、方式的选择和人员的构成，都存在不足，阻碍公民参与。[4]
中国学者芦刚则认为，公民参与政府绩效评估的基础、过程和效能，在很大程度上受到经济、政治、文化、社会等外部环境的影响和制约。公民个人不能通过充分发育的社会中介组织与国家官僚机器进行政治对话，社会生活的运作全部依靠国家力量支撑，导致公民参与活动走过场、走形式。[5]
2.一般来说，公民的参与状况与其所在国家或地区的政治环境直接相关，特别是国家的政治制度和政治当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，
并且当公民的参与行为受到非法侵害时，应当保护公民的正当参与权。[6] 因此，在这样的大环境下，要做到公民有效参与基层政府的绩效评估中来很难。
如前所述，在公民参与基层政府绩效评估时，由于存在许多制约因素，那么，对于公民怎样更有效参与基层政府绩效评估就需要开辟有效路径，从而更好地为百姓服务。笔者主要从以下几个方面提出几点不够成熟的优化思路：
第一，提高公民参与热情。1.
加大宣传力度：由于历史遗留的原因，造成了我国人民对民主理解不深，没有意识到自己在当今社会的主体地位，我们只有加大宣传的力度，使公民有机会去了解从而增强公民责任感。责任感强的公民，会把参与政治作为一种责无旁贷的任务，即使参与政治使他付出某些个人方面的代价，他也在所不辞，全力以赴；反之，若是政治责任感不强的公民，则会把参与政治视为一种额外的负担，只有当政治与个人利益发生直接关系时，才会对参与政治有兴趣,
否则宁可置身于政治之外。 2.
要提高公民的整体文化素质和政治素质，给他们讲解有关地方绩效评估方面的知识，从而提高公民参与评估的能力。3.
要提高公民参与热情还要有经济的发展作为后盾。经济上平等了，才能激发公民参与的愿望，促使人们自觉地维护自身合法的民主权利。
第二，参与方式应灵活多样。基层政府应采取多种形式，如采用座谈会、村村走访小组、新闻媒体等方法加强与公民的联系，还可以在规范的网上评价政府这是比较有效率的评估方式。通过这些方式从而使得公民更好的参与到绩效评估过程中来，真正达到基层政府听之于民的目的。
第三，从公民角度确立评估内容。首先，要让被评估的政府部门意识到公民参与的重要性，从而可以将公民参与日益地引入正规方式。因为公民参与政府绩效评估不但可以保证绩效评估结果的可靠性，更加有利于被评估部门利用评估结果及时的发现不足，并做出针对性的改进。[8]
其次，从公民的角度确定基层政府绩效评估的内容。在确定评价的内容时，应该以公民满意作为最终目标，并围绕民生问题来设定基层政府的绩效指标。比如，可以将公民所关心的民生问题分解为生活条件、安全感、环境质量、发展潜力和其他方面，公民将从这几个方面来表达自己的感受并做出判断和评估。在这个基础上，可以进一步分解出更具体的评价指标。
第四，加强信息公开化。现在的信息网络使得行政信息的传递更为迅速和及时，信息的反馈更为畅通。在公民参与评估的过程中，信息是最关键的因素，要确保信息的畅通，政务公开起到关键的作用。信息公开有利于公众获得自身的信息资源，促进公民对基层政府绩效评估的有效参与。只有公民对基层政府的信息得到全面的了解，才能使公民参与评估时根据较为客观的信息，做出相对公正的评估。考核的内容和考核结果也应该是高度透明的，基层政府在绩效考核中的成绩以及结果，应该都可以在政府网站或有关政府部门获取，并且应该允许公民发表自己的看法。这种信息全面的公开，才更加有利于公民参与到基层政府绩效评估中来。
综上所述，政府绩效评估的开展，是整个政府管理创新的一部分，关系到国家经济与社会发展。有效的公民参与地方政府绩效评估，对于提升绩效管理具有重要的作用。要实现良好的地方社会秩序，就需要基层政府和公民之间的良好合作和互动，因此，公民参与基层政府绩效评估具有十分重要的现实意义。
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