我国政府绩效管理改革的困境及其发展趋势
2017年10月25日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
政府绩效管理是兴起于西方国家的一种综合性系统，当前我国政府绩效管理在理论构建、价值理念、模式选择和实践操作等环节存在诸多困境，为提升我国政府绩效管理的水平，提高政府行政效率，就要合理安排政府绩效管理结构，完善政府绩效管理的过程，形成较为完整的政府绩效管理系统。
政府绩效管理内涵略论
绩效可理解为效益、成效、效率或效果，指“从过程、产品和服务中得到输出结果，并用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”（周志忍，1999）。绩效管理是明确组织绩效目标并收集绩效相关信息，定期对组织绩效目标的完成情况予以评价和反馈，最终提高组织整体绩效。夏夫里茨和卢塞尔认为绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，包括了全方位的控制、监测、评估组织所有方面的绩效（包国宪等，2008）。美国绩效评估衡量小组将绩效管理定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。可以说，绩效管理是一个由战略分析、目标设定、工作分析、绩效计划、沟通互动、绩效评价和结果反馈共同组成的系统。
政府绩效管理兴起于20世纪80年代的西方公共管理领域，以英国公共管理运动和美国政府再造为标志，他们针对国内财政压力与日俱增、新科技革命浪潮冲击以及国际竞争加剧带来的变化率先采取措施进行政府改革，掀起了一场波及整个西方国家的新管理主义思潮，其改革的宗旨和核心是：创建富有企业家精神的政府，在公共领域引入市场竞争机制，以自由竞争的公共企业取代高度的垄断管理，以最终提供公共服务为导向，从集权走向分权，实施多样化的自主发展途径等，其重点是降低成本、用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”、用多种方法和技术提高政府的治理水平，绩效管理作为一种全新理念的影响日益深入。作为源于企业的管理理念，将绩效管理引入政府部门，对提升政府管理的质量、落实各项工作和改进政府公共服务水平等都有促进作用。
英国的政府绩效管理始于1979年的撒切尔夫人改革，以1982年财政部成立的“财务管理小组”并颁发《财务管理改革新方案》为标志；美国的政府绩效管理可追溯到1973年尼克松政府颁布的《联邦政府生产率测定方案》，并以克林顿政府出台的《政府绩效与结果法》为标志，使美国的政府绩效管理向高潮推进。从实际情况来看，英美两国实施的绩效管理都注重自身问题的处理，由立法加以保障，绩效管理的标准明确具体，构建政府与社会组织的合作伙伴关系并由政府高层领导积极倡导等，也取得了一定的成就，如：提高了本国政府的行政效率，优化了政府的公共管理活动，成为许多国家政府改革追求的目标。
通过英美等国家政府绩效管理改革的成功经验以及各国政府开展的绩效管理实践，可以认为，政府绩效管理是政府根据行政效率的规定，运用科学的方法和程序，通过制定合理的绩效指标对政府社会管理中产出的业绩和效果进行综合测定，并建立科学的信息反馈机制改善政府的管理过程，最终提高政府的行政效率和服务水平，是包括政府为主体、工作业绩与结果为客体，公务员绩效管理、领导干部绩效管理、项目绩效管理、政府部门绩效管理和行业绩效管理为内容，评估、反馈、改进为方法的综合系统（丁宇，2010）。
我国政府绩效管理中的困境
（一）绩效管理的目标错位
政府绩效管理的核心目标是提高政府行政效率，改进政府服务水平和质量，要通过政府工作人员的业绩、政府成本的节约情况以及政府活动开销的范围、政府与公民互动情况体现出来，由于我国政府绩效管理起步晚、效果差，尚处于初级探索阶段，还没有将绩效管理作为一项长期的系统加以贯彻实施，造成政府绩效管理的目标设立错位，不能针对具体的政府事务设立相应明确的绩效目标，也造成政府在多数情况下只是将绩效管理作为问题防控的手段或应付上级检查的必备环节，设立的目标没有系统性和规划性，由此出现目标错位的尴尬局面。
（二）绩效管理缺乏必要的法律保障
法律既是政府绩效管理的依据，也是其有效实施的重要保障，从目前我国政府实施的绩效管理过程来看，法律建设相当薄弱，多数情况下还只是一种突击式检查或局部改良活动，即只有当政府本身问题复杂、困扰较多、社会抱怨强烈时，才会采取手段进行专项检查以求有所改进，争取上级或民众的理解，也俗称为“形象工程”，使政府的绩效管理处于零散或放任自流的状态，也造成政府绩效管理由于主观性较强而有失公正性，难以使政府绩效管理得到长期有效的发展。
（三）绩效管理的体制保障不健全
一是概念认识不清、观念无法统一，对绩效管理的层面、深度、范围和评估等界定不清，难以形成上下统一、全面有效的绩效管理；二是上级政策指导不深入，尽管历次政府改革均强调提高政府行政效率，但要求过于抽象，各地政府结合地方实际开展绩效管理的程度不同，采取的具体措施和方法不同，效果差别较大；三是各级政府开展的绩效管理缺乏实证性考核，或资料信息的搜集还没有形成规范化的制度，造成可考核的数据和信息难以积淀，或陈旧、或不真实。
（四）绩效衡量指标不明确
政府绩效管理常利用行政测量方法搞“经验型”管理，具体体现在对政府机构测量和公务员测量两个维度，测量方式单一，技术不成熟、指标不明确，造成政府各职能部门和公务员只注重“投入”、“过程”或“执行”等表面效率，忽视了“目标”、“效果”、“公众满意度”等本质特征，政府机构是否有“效率”只靠上项目、搞开发区、修建广场的数量，环境卫生改造程度、基础设施的建设效果以及招商引资的力度等；公务员的“效率”则依据其落实和执行上级政策的程度和工作作风、态度以及“德、能、勤、绩”等绩效指标来衡量，以此为领导干部升降和奖惩的考核指标，很少将指标定量化，民众不满的情绪仍存在。
（五）绩效管理配套措施不强
我国政府绩效管理多由上级政府或政府高层领导负责，但多数参与人员并没有受过系统规范的训练，而是直接从技术岗位或业务管理岗位晋升而来（倪星，2007），其技术能力、分析和处理问题的能力有待于进一步提高。政府绩效管理的技术也相对滞后，经验和传统管理现象依然严重，对企业先进方法技术的应用形同虚设，尽管有沈阳、珠海开展的“万人评议政府”活动、南京推行的“政务超市”服务，但社会民众对政府的监督力量仍然较弱，谈不上协助政府搞绩效管理工作，双方关系的和谐建设任重而道远。
政府绩效管理是一项复杂系统的工程，在构建和谐社会、全面建设小康社会、积极推进十二五规划发展的新时期，政府承担的责任更大、发挥的作用更重要，需要各级政府重视绩效管理才能实现政府的良性运转。
我国政府绩效管理的改革趋向
（一）加强政府绩效管理的立法工作
完善政府绩效管理的立法有利于政府积极开展绩效管理工作，法律可以规定政府绩效管理的目标、任务和原则，也能使政府开展的绩效管理有明确的法律依据和制度保障，实现政府绩效管理的有序发展。要针对政府绩效管理立法匮乏的现状，并结合有关政策、法规和政府面临的内外环境制定适合我国各级政府绩效管理的法律法规，充分履行各级政府的绩效管理职能；加紧制定《政府绩效法》、《政府绩效指标量化考核规定》等法律法规，确保政府绩效管理部门的独立性和权威性，对绩效管理的内容、形式、考核办法、注意事项等方面作出明确规定，避免绩效管理工作的盲目性，使我国政府绩效管理纳入到制度化、法律化、程序化和规范化的轨道。
（二）健全专业性绩效管理机构并培训专业人才
依法成立并健全专业性绩效管理机构，形成涉及政府、民众、专家、评估组织等多元化评估主体，保证绩效管理的公正性和客观性，由政府内部工作人员和外部监督部门和人员共同构成。政府工作人员要熟悉业务和工作流程，投入必要的人力、物力、财力，提供必要的信息和咨询项目，这是政府绩效管理开展的基础性保证，外部监督机构及人员要配合政府开展有效的绩效管理工作，提高绩效管理质量。专业性绩效管理机构所实施的绩效管理工作要保证其独立地位，就要抓紧培训相关的专业人才，可利用高校资源开设相关课程，实现人员的长期或短期培训，聘任有一定绩效管理经验的专业人才深入政府机构，或选派有一定理论基础、具备基本素质的人才出国考察，学习国外绩效管理的先进经验。专业人才除了熟悉政府绩效管理过程、重点和方向外，还要了解企业先进的方法和技术并能够应用于政府绩效管理工作，满足政府绩效管理的需要（张亚伟，2009）。
（三）科学设计政府绩效管理的评估指标
绩效评估指标是政府有效实施绩效管理的标准，也是政府绩效管理的核心问题。要以科学发展观为指导，构建合理的指标体系，政府绩效管理所确定的各项指标必须要针对政府事务而展开，还要针对社会经济发展、文化科技教育、生态环境等方面作充分调查，对指标进行相关分析，在此基础上对指标的信度和效度综合测量，保证其可靠性、有效性，指标的确定要根据其主次轻重，确定各项指标的权重，从而降低政府成本、减轻社会公众负担。绩效指标要能够全方位地体现政府职能，不仅要重视经济、政治、文化和社会效益，更要重视指标的公平合理，指标的确立还要实现定性与定量的结合，既要具有可操作性又不能过于抽象或笼统，这样才能科学分析政府的绩效，促进政府绩效管理的有序发展（王立军，2009）。
（四）构建合理的绩效管理监管系统
一要全面推进政务公开，充分利用电视（如新闻联播、焦点访谈和央视论坛等栏目）、广播等新闻媒体，报刊和综合年鉴等出版物公开政务信息，或在政府部门建立专门性政务大厅或行政服务中心提高办事效率，还要推进电子政务建设，开通各级政府门户网站，设立网上特色栏目，公开政务信息（高小平，2008）。二要充分发挥政府各职能部门的作用，推行公众满意的服务项目，明确各部门的人事考核机制，发挥立法、司法、审计、监察部门以及社会和公民的监督力量，促进政府绩效管理的民主化。三要尽快建立完善的绩效管理信息系统，对政府各项工作做到信息及时收集分析、工作及时分配落实、结果及时控制反馈、成就及时积累推广，通过改进政府工作作风、提高办事效率实现政府绩效管理持久发展的目标。
结论
随着我国政府改革的深化，各级政府要高度重视改善我国政府的绩效管理机制，设计适合我国政府绩效管理的配套体系，使我国政府绩效管理持续进行，从而提高政府行政效率、提升政府服务品质，塑造我国政府廉洁高效的形象。
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