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 　　在研究政府行政管理体制改革时，政府绩效评估问题逐渐纳入人们的视野，有效的评估是改善政府管理、提高服务水平的重要标准。

　　
　　一、政府绩效评估的内涵和国际经验
　　

　　政府（或公共部门）绩效评估，顾名思义，是根据一定的标准或目标，对政府在履行公共职能、提供各种服务活动的一种综合评估。借助于各种科学的分析手段，评估一般包括定性分析和定量分析。同时，评估也是一个动态的过程，包括确定绩效目标、构建绩效指标体系、收集材料、评价绩效、改进绩效等一整套程序。

　　政府绩效评估是当前公共管理领域的前沿课题，也是一个世界性难题。国外相关理论的兴起是源于政府部门职能重新定位、解决财政危机等实践的问题，目标是建立责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府，试图借鉴企业管理理念应用到政府公共管理领域。当然，与企业主要以盈利目标为主不同，政府执行公共职能的目标，主要以公众满意度为优先目标，同时还要兼顾社会效益等其它方面，包括有形目标与无形目标，近期目标与长远目标，许多因素具有不确定性和难以准确计量，且由于涉及经济、政治、社会等因素，难免带有主观色彩，这样更增加了政府绩效评估工作的难度。

　　尽管如此，国外许多国家对建立政府部门绩效评估问题予以充分的重视和各种尝试，以美国、英国为代表，把经济、效率和效益为绩效评估的基本指标，建立了较为完整的绩效指标体系。

　　英国当属政府部门绩效评估应用最持久、最广泛、技术上比较成熟的国家。从撒切尔政府开始，为了提高行政效率、改进政府管理，相继推行了一系列行政改革以推广和普及政府部门绩效评估。早期评估的侧重点是经济和效率，追求的是投入产出比率的最大化，从1986年起，公共部门绩效评估的重点转向效益和公众满意度。且将绩效评估与其他管理技术如信息管理、财务管理、基准比较技术相结合，并在地方政府和其他官方或半官方机构中广泛应用。此外，绩效评估、绩效预算、绩效审计、绩效目标规划、绩效工资制等正被英国政府广泛用来推进绩效持续性的提高。

　　荷兰学术界和专家的广泛参与是一大特点，专家学者的研究成果对荷兰公共部门绩效评估的发展产生了重要影响。
　　
　　二、我国政府绩效评估的现状和问题
　　

　　（一）现状

　　我国政府绩效评估的实践沿着国家、地方两个层面展开，侧重点各有不同。

　　1、国家层面

　　我国政府绩效评估的实践开始于20世纪90年代中后期，是改革开放以来学习借鉴国外先进管理经验的结果，先后进行过目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等多种形式的实践，但总的来说目前仍然处于起步阶段。在科学发展观指导下，中组部、人事部等政府绩效评估的主管部门现阶段正在将政绩考核的重点转向加强市场监管、改善经济环境和提高公共服务水平上来。

　　中组部于2006年7月印发实施了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。该办法以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要指导思想和检验标准，坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则，明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法构成，对领导班子和领导干部分别设置了若干评价要点，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价。这种考察应用于领导班子换届以及领导班子成员个别提拔任职考察。

　　国家人事部也在积极探索建立科学合理的绩效评估指标体系，建立公开、公平、公正的绩效评估机制，确定了相关的省、市、县为试点，要求各地大胆探索实践，为在全国建立科学、统一的政府绩效评估制度打下基础。

　　国家环保总局与中组部合作，正在研究制定对各级党政领导干部的环保政绩考核体系，提出了四个建议指标：（1）环保法律法规执行情况；（2）污染排放强度；（3）环境质量的变化；（4）公众满意程度。

　　2、地方政府层面

　　总的看来，目前我国绝大多数地方都是以GDP增长为主导的评价体系，少数地方在建设服务型政府中有所尝试。

　　北京市最新出台的《中共北京市委、北京市人民政府关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，将全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类区域。四类功能区从经济发展、社会和谐、人居环境三个方面，按照其功能定位的不同，分别设置若干项最具代表性和导向性的评价指标，各区一般有11―12项单项指标。值得重视的是在首都功能核心区和生态涵养区的指标体系中，有关GDP增长速度的考核内容均未涉及，而安全、环保、社区服务和流动人口等方面的内容则包括在体系之内。

　　浙江湖州市从2001年开始，将干部考核中GDP的分值从占整个考核指标的10%调减到8%。2004年取消了GDP指标，新增加了“城镇居民人均可支配收入”、“招商引资”、“农业经济”、“第三产业”、“民主政治建设”等5项指标。湖州成为中国首个取消GDP指标考核的地方政府。同时，对各指标所占的分值比重进行调整，社会协调发展和保障类指标等占有更大的比重。对各项指标考核内容进一步细化，在环境保护等问题上增加了新的内容。

　　2006年对全市进行了新的绩效评估办法，考核方案分为经济发展、服务型政府建设、和谐社会构建三个板块，下设若干指标，并进行百分比的量化。其核心是“一个体系，两个引入，三个衔接”。一个体系，就是针对政府职能转变，建立一个科学、客观可操作的分类绩效考核体系；两个引入，就是引入独立、权威的绩效管理机构，引入第三方评估；三个衔接，是指条块和部门间职能发生重叠的绩效考核指标相衔接，单位考核结果和领导升迁惩罚相衔接，年终考核与日常监督相衔接。考核指标尽量少而精，突出职能要求。

　　江苏南京推行的“万人评议政府”，引入群众参与评价，是对政府考核评价体制的重要改革步骤。甘肃引入独立第三方考评政府绩效，省政府委托第三方―兰州大学完成对政府评议报告，对建立公平、权威的评价制度起到良好的推动作用。

　　此外，福建、湖南、山东、四川、云南、深圳、珠海、无锡等地也都创新了一些考核评价办法，制定了相应的指标体系。
　　

　　（二）现行体系中的主要问题

　　总的来说我国目前的政府绩效评估体系还处于初步探索阶段，理论性、综合性、系统性、公开性和约束性都有待提高。从理论性看，公共管理、新制度经济学等理论基础不足，对政府的职能定位的理解，是经济方面的职能，还是社会方面的职能或服务职能占主导，还存在不一致的地方；从综合性看，经济、效率、效益各种考核内容，经济方面的内容关注很多，而效率、尤其是包括公众满意度及外部环境方面的效益重视程度不够，其中群众的满意率尤其重视不够，仅看重上级领导的印象，社会公众对政府评估的话语权相当欠缺；从系统性看，政府绩效评估是一个全过程，我们只关注于考核指标的建立这样一个环节，政府职能定位、设定目标、建立考核体系、监督实施、改进提高等一套完整的考核评价制度并未建立，评估程序方面，虽然有一些规范化的程序，但流于形式的居多，随意性很强，导致评估结果的引导性不强；从公开性看，评估在体制内进行，一般是上一级政府考核下一级政府，公众参与度有限，实际上也很少能够采纳群众的意见，扩大公众参与的覆盖面和参与程度；从约束性看，对评价结果无论是激励力度和惩罚力度都不大，约束力不强，没有政府机构因评估考核不合格而下台的；在政府绩效评估方法上，重“显”绩的考评，轻“潜”绩和“隐”绩的考评，指标体系设计上不尽科学。完善有一个过程，也需要有一个动态调整的过程，政府的作用和职能将从经济方面向法制建设和环境建设方面转变，指标设计上也要做相应的调整，要本着先简后繁、动态发展的原则，逐步建立起较为科学、可比性较强的指标体系，而目前与国际通用的方法和体系差距较大。

　　
　　三、相关建议
　　

　　与经济社会发展的新要求相适应，各级政府都需要从经济、社会、政治、生态、文化等多方面重构绩效评估体系。

　　（一）充分认识其重要性

　　加大公众参与的程度，是政府改革过程中推广社会服务承诺、政务公开的一个重要举措。这也是我国加入世贸组织后政府管理工作与国际接轨的必然要求。过去我国政府管理体制改革的重点多在机构的增减和职能调整方面，而对政府这一机构组织管理效率与效益方面的关注不多。发达国家的经验表明，政府行政改革不但要关注政府的功能和作用，更要通过政府组织自身的结构化改造和内部管理机制的改善来推进改革，政府绩效评估即是改进政府管理方式的重要手段。借助其可使政府由一个不公开的政府变成一个透明的政府，由一个监督不严的政府变成一个有监督的政府。

　　（二）建立全过程的评估体系

　　在实践操作中，要建立一套完整的政府绩效评估制度，明确政府职能定位，设定工作目标和方向，建立科学的考核体系，同时对执行情况实施监督，根据绩效评估结果改进提高，不断推动政府绩效评估工作走向深入，使之更具科学性。

　　对评估方法进行规范和引导，指标设计与计算时，要研究探索科学简便的方法，做到客观、公正、科学，既要考虑方法的科学性，又要考虑可操作性。强化考核项目的可比度和可度量性，最大限度地减少主观随意性。在指标性质上，要强化约束力和执行力，以保证目标的实现。指标体系应体现重点导向性，从经济发展、社会和谐、人居环境、政府服务等方面，分别设置若干项最具代表性和导向性的指标，一定要把民生指标、环境质量、社会安全等方面的内容放在突出的位置。

　　要注重过程管理和绩效管理的统一，围绕政府的目标定位，改造行政流程，改进管理方式，提高行政效率。

　　（三）增加透明度和公开性

　　国际上政府绩效评估由两类不同的力量来实施，即由政府自己实施和由行政部门以外的机构（如议会）、学者或中介组织等实施，通常后者更为普遍。委托独立的第三方机构进行评估，负责总体评估方案的设计、信息的统计整理和加权换算、做出评估结论。任何评估实践都不可能在一个封闭的系统中运行，即使是政府起主导作用的绩效评估中，也并不排除其他的力量（公众）通过一定的方式对这一过程施加影响。

　　因此，在我国实行以政府为主导的绩效评估，也要确保在执行过程中有相关领域的专家学者和中介机构参与进来，逐渐设立多元考核主体，实行上级组织、群众和中介机构这三个考核主体对党政领导干部政绩进行考核，加强外部监督的作用。引入群众参与评估，这是公共部门绩效管理的核心，是新公共管理运动的一个基本特征。委托专业的机构来科学合理设计和参与操作是许多国家的主流趋势。借助中介评估机构，有利于实现政府职能转变，把政府从具体的事务中解脱出来。还有利于避免受到政府有关部门人为的干扰，保证结果的真实性和独立性。

　　定期报告评估结果是一个良好的绩效评价体系的基本要求。要制定绩效评估结果公示制度，对各地政绩评估的结果进行公示，以增加政绩考核的执行力和监督性。并建立绩效评估结果周期性、系统性的反馈调整机制，明确在什么样的条件下目标完成结果如何，以接受公众不断的监督。经常性的监督为管理者和公众提供了追踪目标运作的机会，并能及时纠正改进，不断提高领导水平和执政能力。未来随着制度的健全和网络的发展，公众可以通过进入政府网站，查询了解绩效评估报告的有关内容和信息。

　　（四）健全相关激励与处罚制度

　　为使绩效评估取得实效，必须建立相关的激励与约束制度。政绩考核评价结果，必须与干部的升降、奖惩紧密联系起来，做到升降合理，奖罚分明，这样才能真正调整地方政府的积极性，提高执政能力。

　　首先，要建立与绩效评估相适应的激励体系，包括物质激励、精神激励、职务升迁多方面的内容。

　　其次，要实行官员问责制，通过问责情形和追究责任，对政府有关责任人追究其不履行或不正确履行法定职责的责任，小至诫勉、批评，大至停职反省、劝其辞职。在班子个别调整、届中考察和换届以及公开选拔领导干部、后备干部工作中，要充分利用领导干部实绩考核的成果。对确实不称职的干部，应区分不同情况，坚决采取免职、降职、转岗、诫勉、辞退等组织措施。可参照国外和香港地区的做法，建立一种相关部门领导的引咎辞职的机制。公众可以根据政府绩效，造成一种舆论气氛，允许和迫使有重大工作失误的部门领导引咎辞职，这既是一种惩戒措施，也是公众参与改善政府绩效的一种途径，有利于维护政府部门在公众中的信誉，进一步推进民主建设。

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