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　　摘要:服务型政府与乡镇绩效评估指标体系存在内在联系,优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系不仅可以回应民众对基层执政能力提升的迫切需求,而且是强化乡镇政府服务职能的现实需要,提升基层执政能力的重要体现。在指出当前乡镇指标体系在价值理念、评估主体、技术方法方面存在问题的基础上,提出优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系所涉及的总体思路、核心主线及主要趋向。

　　

近年来,服务型政府已成为政府实践和理论研究的热点。党的十七大提出要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。温家宝总理也在政府工作报告中着重强调建立服务型政府的重要性,《行政许可法》的颁布和施行更是从法律层面上强化了建立服务型政府的倾向,这些都说明了建立服务型政府已成为中国各级政府转型的既定目标模式。①各地各级政府也在构建服务型政府方面做出了艰苦卓绝的努力,在如何实现服务型政府建设的策略方法上进行了不断的创新,在指标体系上进行了相应的实践和摸索,取得了很好的效果。然而,乡镇政府层级的服务型政府建设实践还非常有限,特别是取消农业税后,乡镇应该用什么样的评估体系作为发展方向,还有待进一步完善和优化。
　　
　　 一、优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系的重要意义
　　
　　乡镇绩效评估指标是绩效评估内容的具体体现,是乡镇开展绩效评估的基本前提。绩效评估指标本身具有强烈的行为引导功能,它明确并强化了评估对象的工作要点和努力方向。如果评估指标不合理,不但不能真实地反映政府的实际绩效水平,还可能误导政府的行为,进而给整个社会带来重大的不利影响。②由于乡镇活动范围广泛、行为过程具体、活动结果影响深远,乡镇绩效评估指标相比其他政府层级,具有相应的独特性和复杂性,对于政府绩效评估这个世界性难题而言,设计体现适合乡镇特点和功能的服务型政府绩效评估体系,对于科学推进乡镇服务型政府工作、提升基层执政能力具有至关重要的作用。此外,乡镇政府是我国社会的基层政权组织,具有较强的代表性,对其考核指标进行解剖,向上可以扩展至省市,对政府在构建服务型政府的进程中发挥作用提供重要保证,因而具有较强的样本意义。

　　(一)回应民众对基层执政能力提升的迫切需求

　　建立服务型政府的宣传已在全社会轰轰烈烈的展开,文件、通知也在各级政府层面上传达,但在政府内部特别是乡镇政府层级,相当部分的政府工作人员对于“什么是服务型政府,什么是服务型政府目标模式”等基本问题还存在着疑问,对建立服务型政府的方向还存在着茫然,这归根到底是缺少全新的政府绩效评估体制来发挥其指引导向作用。③随着我国行政改革的深入,特别是取消农业税后,民众对乡镇政府的执政能力要求越来越高,对乡镇的执政绩效也提出了更具体的目标。而当前乡镇层级政府绩效评估的内容、方式、机制不够科学和完整,评估体系远远不适应后农税时代乡镇政权由“汲取型”政权向“悬浮型”组织转变的要求,特别是在当前乡镇传统的征收税款与统购粮等职能逐渐取消或弱化,计划生育、农村合作医疗、宅基地审批等服务职能日益强化的背景下,如何使广大的乡镇政权成为民众的政府,在具体的行政作为活动中充分发挥其服务职能,履行其服务职责,成为时代的新命题。这就必然要求在乡镇政府绩效评估指标体系上进行创新和改革,调整现行的乡镇绩效评估指标体系,剔除以往传统指标体系中的“唯GDP”价值取向,将评估指标的重点集中关注于如何服务方面,让乡镇政府能够依据市场条件下政府行为价值选择的要求开展工作,充分发挥指标体系的正确导向性,回应民众对乡镇服务职能的需求。

　　(二)强化乡镇政府服务职能的现实需要

　　乡镇政府作为最底层的政府机构,处于压力型行政体制的最末端。以往上级政府的具体政策和指令,对乡镇行政影响非常大。各式各样的考核、名目繁多的“达标”,

是当前上级推动基层工作的重要手段,这种考核达标活动往往采取行政命令的方式下达,并与乡镇领导的工作业绩直接挂钩。再加上乡镇干部任期短,调动频繁,这使得乡镇干部拥有大搞“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”的内在动力。但由于当前相关制度的不完善,上级政府对乡镇领导人的考核基本处于“看的见、摸得着”的表面成绩上,为了政绩,可以不顾乡镇财力,大兴土木,但往往由于乡镇资源及管理水平的限制,致使这些项目大多难以达到先期预计目标,造成巨大浪费。随着基层行政体制改革的逐步深入,当前乡镇政府职能正在面临重大调整,对于许多社会经济事务乡镇政府将由直接管理变为间接管理,小政府、大社会的格局正在逐步形成。在乡镇层级对服务型政府的绩效评估指标进行优化,用明确导向的指标来传递建立服务型政府的深层理念,可以使乡镇服务型政府的创建上升为制度层面,促使乡镇从根本上突破中国管制行政几千年的传统,改变计划经济时代乡镇政府的既有角色,克服来自于理念及行为习惯方面的困难,使建立乡镇服务型政府的目标日趋明晰,推动乡镇以及工作人员为实现建立服务型政府的目标而不断地努力。

　　(三)提升基层执政能力的重要体现

　　当前我国大概有38600多个乡镇政府,④由于地理、历史以及政治文化等方面的原因,各地乡镇的发展水平及地域特性存在极大的差别,很难用一套统一的指标体系来完成对全国范围内的乡镇政府绩效进行评估,因此,必须充分反映各地经济社会发展实际,对乡镇政府绩效评估指标体系进行优化,实现指标体系的科学构建,从而提升政府管理水平,实现基层执政能力的提升。这样,一方面有利于乡镇合理配置资源,帮助乡镇政府目标的细化与落实,避免出现“由于我们看不见自己的目标,我们要加倍努力”的窘境,实现资源利用的最大化;另一方面,乡镇政府绩效评估指标方面的优化,为乡镇行为取向上的变革提供了理论上的支持和技术上的帮助,不仅有利于巩固乡镇在现有服务型政府活动中已取得的成绩,而且也会使政府确立更深层次的目标,将服务型政府的建立化为乡镇日常工作的常态,推进我国社会主义政治文明建设。
　　
　　 二、当前乡镇政府绩效评估指标体系存在的问题
　　
　　我国地方政府绩效评估从无到有,从“主观感觉”评判到“客观指标”量化,从至上而下的工作评估到有公民参与的“万人评议政府”,应该说,这些年政府绩效评估在内容和重点选择、程序和方法、结果利用等方面取得了很多的创新和进展,为建立中国特色行政管理体制做出了一定的贡献。然而,当前乡镇政府绩效评估体系还存在一些问题,具体如下:

　　(一)价值理念方面存在的问题

　　价值理念作为理性层面的行为取向,构成了乡镇政府绩效评估体系的深层机构,是乡镇公共事业管理评价的核心,深刻影响和制约着乡镇政府绩效评估发展的方向。我国当前乡镇绩效评估指标体系,在价值理念上主要存在两方面的问题:一方面,指标体系并没有体现公共利益导向。在对乡镇绩效评估的指标体系进行设定中,由于体制层面的原因,乡镇更为重视上级领导的意见,在公共利益难以量化且比较抽象的情况下,指标设置过程中被过多地运用在GDP及“政绩”工程方面,看得见的GDP增长和基础工程设施往往位居指标设置的重要位置,影响乡镇长远发展的教育、人民生活水平等软性指标位列次要位置;另一方面,指标体系难以融入公众满意度的评价维度。公众满意度的评价颇为复杂且比较抽象,在技术实现方面存在一定的难度,使得乡镇评估指标体系往往忽略此方面的关注。这直接导致乡镇在提供公共服务时,更为重视的是直接掌握绩效评估权的上级领导的满意度,而不是社会公众的满意度。

　　(二)评估主体方面存在的问题

　　当前,乡镇政府绩效评估多是上级机关对下级机关的评估,评估体系支离破碎,缺乏社会公众监督和社会公众参与。由于乡镇在政府层级体制方面的特点,“上面千根线,底下一根针”,直接导致乡镇评估主体众多,评估指标体系分散且复杂。使得乡镇时常接受来自于上级的各种检查评比以及名目繁多的“达标工程”,普九达标验收、扫盲验收、以劳养武验收、社会治安综合治理验收、安全生产检查、扶贫工作检查等等,以及乡镇法庭派出所达标、文化活动室达标、计划生育达标、乡村工作达标等等,这些达标、验收、检查活动都基本上是专项评估活动,通常手持“一票否决”的高压线,评估指标体系具有明显的单一性及专业性,在推动上级政策目标实现的同时,也使得乡镇工作体系冲击得七零八落,时时处于一种疲于奔命的被动应付状态,指标体系不具有统一性和完整性,没有实现评估的引导与整合功能。

　　(三)技术方法方面存在的问题

　　由于乡镇政府绩效评估同样存在的目标多元性、产出的特殊性、劳动的密集性、评估标准的难确定性、认知效应的偏差性等特点,⑤从宏观和整体上构建一个全面、系统、科学反映乡镇服务型政府要求的绩效评估体系,具有相当大的困难。在指标体系的涵盖范围方面,反映乡镇经济规划和建设水平、公共基础设施完善程度、民众文化素质、社会公共问题解决程度等方面的指标,如何纳入,相应地设置权重,在促进经济发展与实现公平分配方面如何实现公平,存在着混乱和误区;在指标体系构成方面,存在定性分析指标偏多、定量分析不足的情形,由于乡镇所提供的公共产品和服务具有无形性和不可测量性,很难进行量化,导致在指标体系的信息系统支持方面,存在着数据不实、数据欠缺等诸多不足。指标引导、评价等作用的发挥,最终必须靠量化数据的支持,而当前乡镇关于经济和社会等方面的统计资料和数据大多都是由乡镇收集完成,在实现指标体系的应有功能时,往往遭遇数据作假、虚报指数等障碍,使得绩效评估指标体系难以建立和完善。
　　
　　三、优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系的具体策略
　　

　　优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系,是以指标体系设计的技术层面为视角阐述乡镇构建服务型政府的内容及路径。因此,必须体现乡镇日常工作与服务型政府目标相互关联,突出乡镇绩效评估指标设计的全面性和科学性、必要性和可操作性、定量分析和定性分析、灵活性和目标导向性相结合等原则,从制度构建上发挥绩效评估指标体系指引导向、监控塑造等作用,在此基础上,实现具体指标及权重的设定与调整。

　　(一)明确乡镇服务型政府绩效评估指标体系的总体思路

　　乡镇作为我国的基层政权,是党和政府农村工作的基础,与社会公众的联系最为密切,是党的路线、方针、政策的具体执行者与最终落实者。当前我国基层社会的迅速发展,使构建乡镇服务型政府绩效评估指标体系具有了必要性,而我国社会主义民主政治与法治建设所取得的成就,为乡镇构建服务型政府绩效评估指标体系提供了可能性。明确乡镇服务型政府绩效评估指标体系的总体目标,成为构建指标体系的首要前提。这是因为构建乡镇服务型绩效评估指标体系,并不单纯是乡镇自身的建设问题,而且涉及社会主义新农村建设、全面建设小康社会等战略目标的实现,以及农村经济社会持续、稳定、协调的发展。能否实现这一目标,与政治体制改革的深化以及执政党能力的提升也有着十分密切的关系。因此,在探讨乡镇服务型绩效评估指标体系的构建时,必须考察当前政治大环境中的政治体制、政党体制、参与主体等因素;不能以回避乡镇政府的社会保障、公共服务、公共卫生、教育管理、科技发展、就业增长、安全生产及应对突发危机事件等方面的薄弱环节,不能简单地从乡镇便利出发,而应具有战略眼光,立足于国家行政体制改革完善的高度,从全面推进小康社会、构架和谐社会及树立科学政绩观出发,进行乡镇服务型政府绩效评估指标体系设计。

　　 (二)确立乡镇服务型政府绩效评估指标体系的核心主线

　　构建乡镇服务型政府绩效评估指标体系,必须确立乡镇服务型政府绩效评估指标体系的核心主线:一是要促进发展与注重公正相协调,强调在促进社会发展的同时,指标体系中要更加注重社会公平,着重体现与人民群众利益密切相关的民生问题,更多关注弱势群体,使全体人民共享改革发展成果;二是要追求政绩与转变职能相协调。乡镇及其工作人员必须树立正确的政绩观,不仅追求经济的发展,还必须注重经济与社会、人与自然的协调发展,对乡镇进行合理的职能定位,强化在经济调节、市场监管、社会管理与公共服务等方面的作用,促进乡镇由管制型政府向服务型政府转变;三是要指标体系统一性与差异性相结合。应遵循绩效指标设计的基本规律和要求,确立全国层面乡镇绩效评估指标总体设计原则,在此基础上,从各乡镇政府的战略和实情出发,兼顾当前与长远的发展,体现地理、人文以及经济、政治、文化的差异性,突出指标体系之间的相互关联,注重指标与服务型政府的内在逻辑,督促乡镇的理念由“统治行政、管理行政”向“服务行政”转变。

　　 (三)把握乡镇服务型政府绩效评估指标体系的主要趋向

　　
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“要深化对科学发展观基本内涵和精神实质的认识,建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系,坚持一切从实际出发,尊重群众的首创精神,自觉按客观规律办事,扎扎实实推进改革开放和社会主义现代化建设。”

因此,构建乡镇服务型政府绩效评估指标体系,必须充分挖掘服务型政府内涵对乡镇评估指标体系构建的规范、引导和整合作用,牢牢把握乡镇服务型政府绩效评估指标体系的主要趋向:第一是片面性向全面性转变,乡镇政府的绩效不仅要满足广大民众的物资生活需求,还有不断满足民众在精神、文化以及政治等方面的需求,促进人的全面发展。⑥以往乡镇考核倾向于单纯依靠经济指标,而服务型政府指标体系应强调经济指标与社会指标并重,在体现经济增长指标的基础上,增加乡镇在促进社会保障、教育发展、社会发展等方面的指标;第二是经验性向科学性转变,由以往凭借主观判断的定性指标居多,以定性考评为主,往往是凭经验、凭印象,缺乏数据支持和科学的分析测评,造成了考核难以避免的随意性和片面性,逐渐转变为由客观数据支持的定量指标为主,讲求科学的评定标准,最大限度剔除评估指标体系中的主观干扰,确保其科学性;三是重短期性转向注重长期性与短期性相结合的转变。以往我国乡镇政府的绩效考评指标,集中于对当前经济的活动的影响,这种缺乏长远战略的指标设计,往往造成资源的浪费与社会发展的非可持续性,因此,在设计指标时,应做到当前行政绩效测量,又注重长远绩效评估,体现乡镇绩效的短期性与长远性的结合。

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