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　　本文在厘清政府绩效评估概念框架内容、逻辑起点及关联关系的基础上，构建了以评估环境为逻辑起点，由评估目标、评估假设和评估对象构成政府绩效评估的基础框架。按照政府宏观管理要求设置了评估要素，初步提出评估信息质量特征，以期为政府绩效评估研究提供参考。

　　一、引言
　　
　　政府绩效评估作为一种评估政府行为的活动，需要完备和系统的理论为基础，以便科学指导实践。要充分发挥政府绩效评估理论的有效作用，必须对评估理论基础概念进行界定和关联分析，形成有机框架，即政府绩效评估概念框架(conceptualFrameworkforGovernment Performance Appraisal，CFGPA)。政府绩效评估概念框架的构建，有利于政府绩效评估准则的制定，有利于评价并据以修订既有的评估准则。有利于指导评估准则制定机构发展新的评估准则，同时在缺乏评估原则的领域内起到基本的规范作用。从国内外学者和机构对政府绩效评估的研究成果看，有关政府绩效评估概念的研究，大多集中在对政府绩效评估内涵界定。美国的奥斯本与盖布勒(1992)、美国《国家绩效评论》(1993)和菲利普・J・库珀(1995)等，我国臧乃康(2001)、蔡立辉(2002)等，对政府绩效评估的一系列概念(评估的内涵、评估的主体和对象、方法和形式、价值取向、评估的目的和原则等问题)进行了各自不同的阐述，形成了不少有益结论。但对于政府绩效评估的一系列概念尚没有形成系统的基础理论框架，导致有关概念的界定仍然比较模糊。同时由于没有明确研究的逻辑起点，导致研究缺乏目标性。笔者认为，借鉴国内外经验和相关学科的理论构建范式，积极构建系统性、整体性较强的、具有本土化特色政府绩效评估概念框架与准则体系，应成为我国政府绩效评估领域研究的当务之急。本文试图构建概念框架，旨在指导政府绩效评估准则的制定和绩效评估实务。
　　
　　二、政府绩效评估概念框架
　　
　　(一)政府绩效评估框架结构。政府绩效评估是在一定的社会背景下产生，评估环境影响了评估价值取向与目标、评估的基本假设、评估对象等方面，这些方面决定了评估要素的产生，而评估要素的产生又需要一定的评估方法对其评估。以对比和验证假设，从而形成政府绩效评估报告。通过逐层分析概念框架涵盖的基本内容，对有关概念界定和特征区分，形成科学的评估体系。因此，政府绩效评估概念框架是在对政府绩效评估的界定基础上，由评估目标和相互关联的基本概念构成的一个连贯的理论体系，是解决“评估前提是什么、为什么评估、对谁评估、评估什么、评估信息达到什么质量、如何评估、评估结果如何报告”等一系列问题的理论基础。在此基础上，建立政府绩效评估的概念框架。政府绩效评估概念框架是由一系列说明政府绩效评估并为政府绩效评估所应用的基本概念所组成的理论系统，其可以用来评估现有的评估准则、指导和发展未来的绩效评估准则和解决已有的评估准则未曾涉及到的新的绩效评估问题。以评估环境为导向的政府绩效评估概念框架图如(图1)所示。
　　
　　概念框架描述：首先，政府绩效评估是在一定的社会背景下产生，评估环境影响了评估价值取向与目标、评估的基本假设、评估对象等方面，因此它是政府绩效概念框架研究的逻辑起点。其次，政府绩效评估活动是为了实现一定的目标而进行，评估目标是在一定的基本假设前提下通过对确定的评估对象进行评估来实现。从而在评估环境影响下的评估目标、评估假设和评估对象构成了政府绩效评估的基础框架。第三，评估目标、评估假设和评估对象共同决定了政府绩效评估的要素，包括它的具体设置、设置数目和评估要素的内涵。第四，评估信息质量特征介于评估目标和评估报告之间，具有“桥梁”的性质，既反映评估目标的基本内涵，又统驭着报告信息的披露程序。第一层级和第二层级构成了政府绩效评估的概念框架，评估实务要在概念框架的范畴和指导下进行。并根据评估要素和评估信息质量特征要求，遵循一定的评估原则，并为此制定具体的评估执业准则。评估报告是通过具体的评估程序产生的。评估程序是根据评估的原则和具体准则而设计的，同时根据所选择的评估方式和报告类别并考虑评估的影响因素而执行具体流程。

　　(二)政府绩效评估概念框架逻辑起点评估环境政府绩效评估的产生、发展均与一定的政治环境、经济环境、生活环境和自然生态环境等紧密相连。政府绩效成为公共管理关注的焦点源于20世纪70年代，西方发达国家为解决经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府的满意度下降等问题，掀起了重塑政府的改革运动。在这种“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效评估与管理这个普遍应用于企业管理中的理念被引入政府管理，要求政府注重绩效，提高政府工作人员的服务意识、服务能力和服务质量，重塑政府和社会的关系。从各国实践的情况看，绩效评估应用的各种手段、工具和方法日趋完善，效果非常显著。西方国家普遍推行的绩效评估措施，包括政府围绕其使命采用目标管理(MBO)，全面质量管理(TQM)等手段进行绩效管理，强化了政府对议会和顾客的双重责任；实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈，实行以绩效为基础的预算制度；改革公务员制度，打破统一的薪酬体系，推行绩效工资制和业绩奖励制。正是这些改革措施的实行推动了以公共责任和顾客至上为理念的绩效评估制度的运用与发展。公共项目及其产生的结果成为了政府管理活动的核心和关注的焦点；绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府公共部门与管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用；政府管理目标也由单一地追求效率目标发展到全方位地追求社会公平、提高效率和服务质量、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。在提高政府服务质量，改善人民福利的激励下，以及在新公共管理理论和西方各国政府改革实践的影响下，20世纪90年代以来，我国开始关注和跟踪西方的政府绩效评估与管理的理论研究和应用进展，各级政府和部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，不断创新管理理念和管理机制，在政府绩效评估与管理方面进行了有益的实践探索。出现了如社会服务承诺制、党政领导干部经济责任审计、目标责任制考核、公民评议政府和党政领导干部综合考核评价等方式。进入二十一世纪后，建立服务型政府的要求赋予了绩效评估新的时代要求和价值取向。提出了“努力建设服务型政府”的要求；明确了“建设服务型政府”的目标，并就服务型政府的宗旨、职能配置、管理方式、行为模式等方面作出了原则性规定。
　　
　　三、政府绩效评价框架第一层级概念：假设、目标和对象
　　
　　(一)政府绩效评估的基本假设基本假设是由政府绩效评估的环境所决定，作为绩效评估存在和运作前提的基本概念。政府绩效评估主要是向全部信息使用者和公共管理委托者提供政府整体的绩效信息为主的信息系统，很明显，这种评估信息系统受到了内外部环境的影响。绩效评估的基本概念、基本特征和基本程序都离不开内外部环境所建立的假设。孟华(2006)在考察了美国政府绩效评估的历史后，得出了美国政府绩效评估的主要基础是：实用主义与科学理性主义的理论基础，质疑政府与金钱至上的价值观基础，分权化政治架构的政治制度基础。结合美国的经验与转型期我国的实践，本文提出了政府绩效评估的基本假设：一是政府的可信性假设。是指政府的可以信赖程度作为政府绩效评估的基础。这种可信性假设包括政府存在的必要性，政府提供公共服务和公共产品的能力，政府官员的工作胜任能力，以及政府官员的道德情操等方面的假设。这种假设是政府绩效评估方式选择的基础，政府的信赖程度决定了绩效评估以内部方式还是外部方式为主，同时也决定了评估主体的独立、客观程度。二是信息可验证假设。是指所提供的反映绩效活动的信息是可以验证的。它包含以下含义：首先，对政府的绩效活动的记录和汇总是客观的，即绩效活动和绩效活动的记录存在逻辑联系。其次，存在评估绩效活动合理性的客观标准。再次，重大舞弊差错及非法行为是可揭露的。最后，评估主体能在合理的时间、人力和费用范围内取得足够的证据并得到有效的结论。从信息可验证假设出发，可以推导出四个重要的政府绩效评估概念，即评估证据、评估准则、评估风险和合理保证。要对评估客体进行验证，首先必须取得充分有效的评估证据；为了做出评价，还必须有大家公认的评估准则；评估人员未能揭示的绩效信息的重大差错和舞弊，就必须承担相应的评估风险；社会公众就可以相信经验证的评估信息能提供某种程度的合理保证，一旦遭受损失，就可追究评估人员的法律责任。三是评估主体独立性假设。评估主体的独立性假设认为，由于委托代理关系和利害冲突的存在，客观上需要一个与评估信息没有任何利害冲突的独立“第三人”，对绩效信息的真实可靠性做出评价。四是评估主体胜任能力假设。是指评估人员在履行评估职责过程中应具备专业胜任能力，包括技术、知识和经验等。五是评估主体理性假设。该假设认为评估人员也是有理性的，其自身存在着自利行为。因此评估人员必须通过制定规范予以约束、必须建立健全有关法律、规范对评估人员的评估行为和道德行为予以规范和约束，并建立一定监督措施对评估质量予以控制。六是风险可控性假设。是指虽然信息风险是不可消除的，但评估人员可以通过设计恰当的评估程序。通过风险的识别、计量、评价、预防把评估风险控制到社会可接受的水平。
　　(二)政府绩效评估的目标只有明确评估目标，才能确立评估的原则、程序、方法，构建框架体系内容，从而建立相关的评估准则。从一般意义说，政府绩效评估的目的是反映公共受托责任的履行情况。具体讲，政府绩效评估是向全部信息使用者和公共管理委托者提供政府整体的绩效信息为主的信息系统为目的，以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力，达到管理有效、社会公平、人民满意、人与自然和谐相处的状态。政府绩效评估目标是基于一定的价值取向而产生，价值的取向反映了政府绩效评估的方向。自西方新公共管理运动以来，政府绩效评估的价值一般主要在于：顾客至上的价值、公共责任的价值和投入产出的价值。我国学者臧乃康(2005)在总结了西方社会的价值取向后认为：中国政府绩效评估既要遵循发达国家政府绩效评估的一般价值，学习其先进经验和经典范式，更要从中国的国情出发，按照符合中国国情的特殊价值进行政府绩效评估，两者必须兼顾。当代中国政府绩效评估是在社会转型，各种矛盾错综复杂的背景下起步的。因此，必须突出政府绩效评估中的和谐价值。同时，政府绩效评估价值一般必须以忠实公共利益为前提，才能实现绩效评估的协调与和谐，因为政府的目标价值具有多样性。政府绩效评估价值目标的设计，要使政府绩效评估过程和效应不仅是评估其行为的有效性，更要评估其行为正当性；不仅评估其行为的经济成果，还要评估其行为对于政治、文化、社会、自然，特别对公民及社会公平、公正的影响，不仅要评估效率、发展，还要评估和谐、协调。这一切都要求政府绩效评估应关注政府行为的价值衡量和价值选择。

　　(三)政府绩效评估的对象及其内容　政府绩效评估对象就是“对谁评估”的问题。从传统意义上说，评估对象包括政府官员个人绩效和政府行政机构绩效的评估，由于“在行政首长负责制的体制下，对行政机构的考核就是对行政首长的考核”。因此，评估对象主要是对政府行政机构绩效的评估。政府作为公共管理的主体，为社会公众提供公共产品和公共服务的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度自然成为关注的焦点，因此政府绩效评估就是对政府公共管理部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行的评定。
　　
　　四、政府绩效评估框架第二层级概念：评估要素和质量特征
　　
　　(一)政府绩效评估要素　政府绩效评估要素就是“评估什么”的问题，是政府绩效评估对象的具体化，是评估报告的组成部分。站在不同的角度，对评估对象的业绩有不同的分类。从目前看有如下几类：经济、效率和效果要素，这种分类主要从政府公共管理过程的投入、产出、中期成果和最终成果角度考虑的；政治绩效、经济绩效和社会绩效要素，这种分类主要从政府宏观管理涉及的领域来考虑的；职能、影响和潜力要素，这种分类主要从借鉴企业管理中的平衡计分卡模式所构建的。本文以第二种要素分类为基础。构建了政治绩效、经济绩效、社会绩效和生态绩效四方面的评估要素。之所以以宏观管理领域作为评估要素，是因为当前以这四种评估要素构建评估指标体系能够明晰政府的行政责任，把握宏观管理各个方面；也有利于评估报告的使用者理解评估报告，对比和分析不同时期、不同地区和不同部门之间的差别，客观地评价政府的作为程度；同时这样的分类既简明扼要，能够满足构建和谐社会对政府绩效评估的要求。具体讲：一是政治绩效。政治绩效是政府绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强。政治绩效就越容易凸现。二是经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率为重要衡量指标。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。三是社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐协调，没有明显的对抗和尖锐的冲突。四是生态绩效。生态绩效是在社会全面发展基础上人与环境达到和谐相处的状态。党的十七大首次把建设生态文明作为一项全面建设小康社会目标，突现了在全面建设小康社会时期生态绩效的重要地位。生态文明是与农业文明、工业文明前后相继的社会整体状态的文明。生态文明涵盖了社会和谐及人与自然和谐的全部内容，是实现人类社会可持续发展所必然要求的社会进步状态。这种重要性要求政府在建设服务型政府时，把生态文明程度作为评价政府绩效的重要方面，从而实现人与自然和谐相处的愿望。经济绩效、社会绩效、政治绩效和生态绩效构成了政府绩效的基本内容。政府绩效体现在政府行政管理的每―个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明、环境友好的总成果。

　　(二)政府绩效评估的信息质量特征政府绩效评估的信息质量特征是指绩效评估报告能够满足报告使用者对评估信息的需求所具备的特征。立足于报告使用者的使用是评估报告的目的，如何衡量评估报告的有用性，需要建立信息质量特征。笔者认为，政府绩效评估信息质量特征有：相关性、可靠性、可比性、可理解性等。

　　政府绩效评估概念框架的构建把政府绩效评估的基础理论同政府绩效评估实务结合起来，避免了理论与实践的脱节。通过概念框架的构建，突现了政府绩效评估理论的指导意义，概念框架为政府绩效评估原则和执业准则的制定奠定了理论基础。

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