政府绩效评估的国际比较与借鉴
2017年12月27日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
随着我国建立服务型政府理念的推出，政府绩效评估的范围与深度也在不断加强。而我国政府绩效评估仍处于起步阶段，有许多亟待完善之处。他山之石可以攻玉，在对其他国家和地区的先进理论与实践经验研究的基础上，探寻我国政府绩效评估的发展道路。
1.西方国家发展政府绩效评估的原因透视
政府绩效评估最早产生于1906年， 20世纪60、70年代在西方发达国家广泛兴起，成为各国推进治道变革、重塑政府的重要途径。它的产生是多种因素共同作用的结果，有着特殊的历史背景。
1.1内部问题的困扰
1.1.1政府面临财政危机。20世纪30年代爆发的大危机，促使政府奉行凯恩斯主义全面干预社会经济、政治生活，至20世纪五六十年代西方国家继续干预经济。70年代频繁发生的石油危机以及经济“滞胀”状况，加剧了高福利国家的巨额财政赤字。面对收入不能短期改变，支出刚性增长的状况，各国不得不削减开支，努力寻求提高财政支出项目的使用效率和经济效益，提高政府绩效的途径。
1.1.2传统官僚制弊病带来的政府管理危机：马克斯・韦伯将官僚制的组织模式视为与工业化大生产相适应的最为理想的组织形态，但随着西方由工业社会向后工业社会、信息社会的转变以及全球化时代的来临，传统官僚制的保守性造成官僚机构的日益庞大与惰性，增加了政府的运作成本，僵化与墨守成规造成行政效率的下滑。
1.1.3公众的信任危机。财政压力使政府不得不节约开支，削弱公共投资领域的投资力度，使公众在高额税负前提下享有的公共服务质量不断下滑。加之政府行政效率的低下，使民众的不满情绪日益高涨。1979年英国的一项民意调查显示民众对政府的不满意率达54％，而表示满意的只有35％。
1.2外部环境挑战
全球化、知识经济、公众需求多样化对传统治理模式提出了挑战：随着信息化、全球化的到来，各国面临更多变的环境及诸多挑战。同时，公众成为公共服务的消费者和政府公共服务的顾客。这一背景下，政府公共部门的基本运作方式、与市场的关系、与公民的关系都发生了深刻变化。要适应技术变革的要求,提升国家竞争力、稳定政府之合法性,就需改变行政范式，对政府职能重新定位，提高行政绩效和服务水平。
1.3有利条件的推动
1.3.1科技进步为绩效评估提供了技术支撑：20世纪40年代开始的技术飞跃及随后的INTERNET技术，信息技术、分析预测技术的发展为相关评估资料的搜集、加工、整序、标准化、检索、研究、传递、报道、交流、反馈提供了操作可能性。电子政务的发展也为全面创造透明、可预测的环境提供技术平台。
1.3.2学术推动：1887年威尔逊在《行政学之研究》中提出政治与行政二分法，行政的功能就在于高效执行政策。随后的古利克等人都将行政效率视为公共行政的核心观念。1906年布鲁尔发起成立纽约市政研究院，于1907年对纽约市政府进行了第一次以效率为核心的绩效评估。以泰勒为首的科学管理理论的发展为政府管理理念的更新做了大量的理论铺垫。克莱伦斯.雷德与赫伯特.西蒙的《市政工作衡量:行政管理评估标准的调查》标志着学术界对政府绩效评估研究的开始。西蒙导师瑞德利的《评估城市政府》也成为政府绩效评估发展史上的杰作。20世纪60年代的“新公共行政学”将“效率至上”转为“公平至上”，追求社会公平下的效率。20世纪70年代公共管理运动推进了公共行政第三个时代即公共管理时代的形成，其理论基础既尊重传统公共行政理论更崇尚现代市场经济理论和私营企业管理理论，将政府绩效的内涵不断深入。
2.评估经验的国际比较
西方新公共管理运动在20世纪70年代兴起，产生了巨大影响。世界各国各地区都积极引用适合本国国情的改进措施，进行不同程度、不同范围、不同层次的政府绩效评估，既有共同点又别具特色。
2.1美国。美国的政府绩效评估最初发端于地方政府，以1906年的纽约市政研究院的成立为标志。1912年政府绩效评估开始在联邦政府实行，成立了经济评估委员会。最初的评估侧重于对政府活动在经济意义上的投入产出分析，从投入―产出标准、产出“有效性”标准、设备和雇员的“使用率”标准、生产指数四个维度进行评估，属效率导向型评估。20世纪60年代后，受新公共行政的影响，政府绩效评估向结果导向转变。评估重心集中在政府活动的质量、效果、公平与顾客满意度方面。评估指标反映了有效、效率、工作量三大标准。90年代的政府绩效评估带有明显的管理主义倾向，在强化结果导向的基础上，向顾客服务导向倾斜。随着评估的深入，人们开始关注政府管理过程和管理能力，以政府绩效工程（GPP）为标志，美国政府绩效评估进入管理导向型评估阶段。
联邦政府的绩效评估有明晰的层次体系，包含项目评估、部门绩效评估、跨部门绩效评估三个层次。项目评估机构是联邦管理与预算局，负责对政府部门1
200多个项目进行直接联邦项目、竞争性资助项目、分类财政补贴项目、规制项目、固定资产与服务采购项目、信用贷款项目、研究和发展项目7大类别的划分，再对这些项目按一定比例选取，依据这7个项目类别各自不同的特点进行问卷设计，虽然每类问卷的具体内容不同，却都包含目的和设计、战略规划管理、结果与责任四个维度内容。
部门绩效评估是组织内的自我评估，但结果对外公布。它拥有一套较为完善的绩效评估制度。战略规划是评估的前提，从宏观角度对绩效评估的前期准备进行指导；年度绩效计划为评估的具体实施提供指标与参考标准；年度绩效与责任报告则是对部门绩效的定性定量描述与对外报告。
跨部门绩效评估是在前两级评估基础上，对总统改革计划在各部门的执行情况进行综合评比。总统管理委员会汇集专家意见设定了三色等级评估体系，以三色评分卡的形式对外公布评估结果。
政府绩效评估实践不仅促进行政能力的提高，也产生一系列重要的文件、法规。1993年颁布的《政府绩效和结果法案》是美国第一部关于政府绩效改革的立法，通过对政府绩效改革立法的目的和意图、制定五年规划等多方面内容的规定，建立了现代绩效管理的大体框架。同年，副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会发布《从繁文缛节到结果导向：创造一个工作更好、花钱更少的政府》，即著名的《戈尔报告》，它成为绩效改革运动的行动指南。
2.2英国。英国的政府绩效评估始于1968年，“整体生产力指数”的提出只是机构改革的初步配套措施。1979年撒切尔政府推行改革，拉开全面绩效评估的序幕。在几十年的发展历程中进行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案、下一步行动、公民宪章运动、竞争求质量运动、基本支出评审、持续与变革、进一步持续与变革、全面支出评审、现代化政府等一系列组织绩效评估的实践。在政府绩效评估的不同阶段，评估重点各不相同。20世纪80年代的评估范围包括：强化成本核算、财政控制，通过引入绩效工作制、实行短期聘用合同提高政府工作效率和经济效益。进入90年代，在“顾客满意”与“质量至上”理念指导下，评估主体也随评估重心的转移而发生变化，从最初的公共组织与专门机构逐渐扩展到吸收社会公众的参与。
英国政府绩效率先推出了“3E”标准，即“经济”、“效率”、“效益”，它改变了以往单一效率取向造成的偏颇以及对公平等价值标准的冲击。英国也是“建立评估性国家”口号的第一个提出国，以“3E”标准在公共服务的各个领域进行审计，不仅建立了“国家审计办公室”等审计实体还大力吸收私人管理部门参与评估。
英国政府绩效评估一个显著特点就在于它的制度化。首先，评估活动不是随意、突击式的进行，而是定期、经常性开展。其次，评审对象的制度化。最初的雷纳评审在评估对象、评估者、评估程序、结果应用的诸环节都采用自愿原则。80年代中期开始逐渐对参评部门实施强制性、长效化的规范机制设立。第三，建立了绩效奖惩机制；最后，在评估的不同时期都推出了《伊布斯报告》、《竞争求质量白皮书》、《政府现代化白皮书》等重要的文件和法规。
英国政府绩效评估另一显著特点是强烈的管理主义倾向。受管理思想影响，更注重输出而非输入，视消费者需求优先于公民需求。主张绩效评估是要发现问题、分析原因，通过转变工作任务、改进工作方法和程序提高政府的效率，达到解决问题的目的。
2.3法国。公共政策评估是法国政府绩效评估的重要内容。评估组织包括：国会、中央行政机关、地方行政机关、国家审计法院、地方审计法庭、计划总署、监察、科技选择评估局、评估委员会、私人评估机构。
各评估机构有不同的评估对象与范围：国会下属的科技选择评估局对国内科技政策进行评估。依据政府的“科技优先发展计划”进行资料查询、专家实地考察、国际研讨、通过与NGO组织、民众的信息沟通再提交评估报告。报告对科技前沿最新动态加以分析并提出指导性建议；中央政府的监察机构对地方政府进行间接评估；计划总署负责经济规划及公共政策的评估；财政部审计法院负责地方政府行政有效性评估；法国审计法院负有合法性监督、预算审计与政策评估职责；大区审计法庭与审计法院合作评估地方公共政策的绩效；评估委员会分地区性的大区评估委员会和全国评估委员会，大区评估委员会负责评估报告的审核及向中央政府的呈交。全国评估委员会成立于2002年，负责跨部门绩效评估以及评估方法的研究选择、评估专家的选用；私人评估机构则参与部分项目绩效评估。
法国政府绩效评估的特点：在评估方法上，以定性分析为基础，定性定量相结合；评估过程遵循开放式、异议制形式，通过广泛地辩论得出共同意见，被评估机构有发表观点及申诉的权利；评估工作严格推行资格认证制度，评估者必须是在专门学校参加评估师培训并考试通过评估师认证的大学毕业生。
法国政府绩效评估受法律保护。1985年，政府颁布法令，确定了科技评估的指标、公共机构、程序；对评估机构在职能设置、人员经费等方面都有对应的法律法规；有专门的法律对评估师的职责权限予以明确规定。
2.4澳大利亚。澳大利亚政府绩效评估的专门机构由两个层次组成，1994年成立的政府服务评估筹划指导委员会和各类评估工作小组、专家调查小组、关联实践小组。评估筹划指导委员会对政府绩效评估负有指导、监督职责，对不同种类的政府公共服务从公平、效率、结果三个维度考量设定投入、产出与结果指标，组织评估工作，对评估进行通告、召集、制定整体评估框架，分析指标数据，撰写评估报告；评估小组不仅负责绩效指标的设计还收集相关数据资料，向上级委员会上传指标；在评估的实施过程中，各类评估机构、统计研究机构、公众、专家间的信息沟通无处不在，评估组织的统一规划也强化了评估结果的权威性。
评估筹划指导委员会的评估主体包括澳大利亚联邦政府、州和地区政府中央机构的一些高级官员；各类评估小组的成员由来自各地区权力机关的指派代表组成。
政府绩效评估结果以评估报告的形式对外公布，每年一次。在专门网站可以查询包括评估指标、评估数据、结果比较的一系列详细数据。
评价体系新颖，在指标体系方面，为解决政府服务难以量化的问题，澳大利亚政府采用了定框架的方法。首先建立绩效的逻辑框架，在此基础上，绩效评价小组进行灵活动态地应用和不断的修正，采用定性定量相结合的方法构建指标体系；在标准体系方面，遵循效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)、适当性(Appropriateness)的设计原则。适当性意指政府在项目和服务提供中的合理职责；服务与职责是否相符；公民是否平等的享有获得公共服务的机会；为提升绩效分析，政府利用绩效分析指南――按照最佳实践发展而来的政策工具箱，设置专门课程进行内部培训。
2.5韩国。韩国的政府绩效评估是典型的制度评估，既包括个体评估又包括集体评估，既有内部评估又有外部评估。评估领导机构是经营诊断委员会。其工作范围包括：绩效评价的指标设计、政策效果的监督、评价实践、推进政府绩效审计、参与政府绩效评估框架的立法工作。评估组织由三方面组成，首先是政策评估者，他们来自公众，由总理办公室协助制定评估的指导方针和标准，研究完善绩效的途径；其次是总理办公室官员，负责对政府的政策实施能力进行评估；再次是象韩国学者研究所（KIPA）这样的研究机构，负责基于民众满意度的调查问卷设计、数据分析、数据处理、结果报告。
韩国的政府绩效评估具有第三方评估的特点，经营诊断委员会成员由独立于政府的专家组成，提高了评估的客观公正性。另外，政策评估的评估者除一名为政府官员外其余都是平民，具有很高的公民参与度。
制度评估内容包含三方面：政策评估，政策实施能力评估，公民、客户对政府提供的服务和政策实施满意度评估。根据政策内容合适、方便性、公平等标准设定详细的指标。
政府绩效评估受法律支持：首先，政府绩效审计的审计主体监察院作为宪法机关具有独立性与权威性；其次，经营诊断委员会根据自身有利条件积极推进相关法律的建立。2000年韩国政府颁布《政府绩效评估框架法案》对政府绩效评估从定义、原则、程序到结果应用都进行了明文规定。
政府绩效评估结果应用：自我评估报告于每年的6月15日前，10月25日前分两次提交。评估报告不仅要向总理、总统汇报，还要在国民大会上对处理情况进行通报。同时，评估报告与部门预算相结合，奖励先进，惩处落后。
2.6日本。日本的政府绩效评估开始于上世纪90年代，首先在地方自治体开展，随后进入中央政府的改革日程。1995年，三重县、北海道、静冈县开展事务事业评价、“即时评价”、“业务评价表”活动。1997年中央政府引入“再评价制度”对六省厅的公共事业实施评价。其后，各省厅在自行对公共事业评价基础上，确立了各自的再评价基本方针与重要内容并相继发布法律法规推进评估的组织化、规范化。重要的法律法规有：1999年颁布的《关于推进中央省厅等改革的基本方针》，依此方针设立了专门的政府绩效评估机构。2002年实施《政府政策评价法》，对政策评价中各部门的职责权限进行了明确规定，是框架性的法律规范。
绩效评估机构有：行政评价局、票据交换所、各省厅府县、评价委员会。行政评价局是专门性的评估机构，可超越省、府的界限，行使职能。其工作范围包括设定评估体系的框架、开展绩效评价培训、开展全国以及地方的评估实践、撰写评估报告等；票据交换所相当于绩效评价工作的信息中心，负责政府绩效评价工作的信息收集、处理、对外提供数据查询服务、进行评价方法的研发；政策评价和独立行政评价委员会成立于2001年，成员来自独立的民间专家。委员会主要负责协调行政评价局的政策评价工作，并与总务省等部门进行沟通。
评价结果的应用。评估报告在对政府政策进行公平、效率、效果等方面评估分析的基础上提出建议。评估结果既要对内提交相关负责人又要对外公布。同时，政府绩效评估结果与财政预算相联系
。
2.7香港。受西方新公共管理运动的影响，1989年港英政府颁布《公营部门改革报告》，推行行政改革，奉行“以市场为导向”、“以顾客为中心”的企业精神。在决策与执行分离的前提下开展绩效管理。1995年开始实践绩效承诺制度，发展至今已取得显著效果。在国际权威机构发表的评论中，香港政府2004～2005年的廉洁高效等素质指数居世界第九、亚洲第一。
香港公共部门的绩效评估体系也是以“3E”为标准设立指标体系，评估维度较为规范、清晰，评估示标则采用例举示范的方法。评估方法不断创新，现在较为注重“平衡记分卡”的应用。评估取向中服务市民是最重要的目标，并有专门的CSMS（顾客满意系统）软件。
绩效评估涉及各个公共部门，在政府基金的运作上，设立绩效指标采用科学的评估方法，对产业专项资金实施项目建设中、项目完成时、项目运行后3个阶段的同步评估；公务员管理也有一套系统化的绩效考核制度。总体看，各部门都有相关的绩效评估制度，具体环节则较为灵活。
部门绩效评估的程序为：首先，行政机构通过协商、谈判拟定绩效承诺书，制定部门的绩效目标计划表，对工作任务进行层层分解并配套有相应的评估标准；其次，通过中期绩效管理总结表等形式对部门工作进行中期检讨；再次，进行年终总结，评估部门工作人员的工作绩效；最后，根据本期的评估结果，分析探讨提高绩效的方法和培训计划。《绩效管理实用指引》对绩效考核的相关环节定有明确的处理方法。
绩效评估有专门机构――效率促进小组，它隶属政务司司长办公室，为公共部门提供优质管理顾问服务，对公共部门的工作进行分析诊断，提出需改进的政府服务的环节、方向、提出可行方案和实施计划。
3.启示
各国在开展政府绩效评估实践中所积累的丰富经验对我国的政府绩效评估具有重要的借鉴意义。
3.1将绩效评估纳入绩效管理中和政府行政改革过程中
绩效管理包括绩效协议、绩效计划、持续性绩效管理和绩效评估，绩效评估是绩效管理的中心要素。将绩效评估纳入行政改革中不仅有利于绩效评估随着行政改革而不断获得持续性发展，也利于多种管理工具的应用。应采取渐近式改革，根据本国国情，结合政治、经济、文化环境，选择适宜的评估模式，并与相应的管理模式有机结合。
3.2实现政府绩效评估的制度化
首先，在评估专门机构方面：我国的政府绩效评估大多局限于个别地区、个别部门、个别领域且都有自己的一套标准与模式，使评估结果缺乏可比性和验证性。而组织性，统一性，规范性相结合的评估专门机构有利于评估工作客观，公正，全面展开。其次，改革绩效评估体系：评估标准应体现出公共组织目标的多元化；对于评估指标：依据评估理论和已有经验制定政府绩效评估框架，规定评估指标的选取原则。再由具体的评估机构根据评估对象的特点进行相对灵活的指标确定，并在实际应用过程中不断修正；再次，获得配套法律的支持：制定专门的政府绩效评估法案，对政府绩效评估的目标、内容、步骤、结果应用等内容作出明确的规定。使绩效评价更加规范化；另外，在评估主体方面：评估成员的组成应多元化，并具有独立性，吸收各领域专家，推行资格认证制度，由取得资格的评估师担任具体评估工作。最后，长效化政府绩效评估，避免突击运动式的大检查。
3.3建立绩效评估信息系统
政府绩效评估结果的客观、准确来源于评估信息的真实、完整。各国政府都在积极开展电子政务，运用信息、通讯技术建立信息网络与系统。不仅提供绩效评估过程中的数据资料的收集、统计分析和数据处理，还通过互联网向公众公布评估结果并提供查询服务。同时，完善评估组织、政府部门、专家机构、公众之间的信息交流与沟通机制。
3.4发挥公务员的积极性
公务员是绩效管理的基础，根据德、能、勤、绩全面考核的要求，依不同的岗位、职责设计评估指标。评估中坚持以人为本，鼓励公务员参与绩效评估指标的设计使评估体现为反馈绩效信息、了解绩效工作的途径。建立绩效奖励约束机制。将绩效评估结果与公务员的待遇挂钩，提高评估价值。
3.5加大公民参与力度
改变以往绩效评估的封闭、神秘性，以开放姿态吸收公民参与，坚持公众导向，视政府绩效评估为公众意志的表达方式。以满足公众需求为导向制定绩效指标体系和标准体系。
3.6评估研究的深入
我国的政府绩效评估还处在初始阶段，缺乏系统的理论指导。应加大对国外绩效评估理论研究的介绍引进，结合本国实际情况实现评估理论的本土化工作，建立绩效评估的人才库、数据库，大力发展相关研究组织，为绩效评估的深入实施人才知识储备。
3.7创新我国的行政文化
受我国传统行政文化的封闭性、排他性、权威人格取向的影响，我国政府绩效评估产生了动力不足、运动色彩浓重、随意性较大、流于形式的诸多弊端。因此发展有利于绩效评估的行政文化成为必然选择。一方面，根据国情建立以“为人民服务”为核心，兼顾能力、公正、民主和社会效益等多方面的立体市场价值评价体系，由“官本位”向“民本位”思想转变，对公众需求积极回应。另一方面，转变传统行政范式，从管制行政向服务行政转换。以行政文化变迁带动绩效评估的深化、变革。
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