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在“人人共享发展成果”原则基础上，为全体公民提供普惠的公共服务、帮助贫困人口尽快脱贫、全面提高教育质量、促进广泛就业、缩小贫富差距，既是对公众迫切呼吁的回应，也是全面建成小康社会最直接、具体、实际的指标。在决胜全面小康社会的征程上，公民参与无疑将发挥更加主动和重要的作用。作为衡量小康社会发展特别是公共服务水平的政府绩效评估工作，也将在公民参与的模式下发挥全新的能量。本文尝试进入实践中的“行动主体”即公民社群的内部逻辑，来把握参与政府绩效评估的基本特征，只有贴近“多面性的实践”和嵌入特定环境中的个体的认识方法才能做到对公民主体的知识、技能和能力的客观认识，并给予充分尊重，最大化公民参与绩效评估的实质意义。

公民主体性：“政策企业家”理论在政府绩效评估中的实证逻辑

参与政府绩效评估的公民社群与公共政策中的“政策企业家”行为有许多相似之处。但是，不同于政策企业家的活动，绩效评估中的公民参与限于特殊的平台，决定了参与的独特范围、方式以及相关主体之间的独特关系。本文认为，公民主体性在介入政府绩效评估过程中体现着以下行为逻辑。

第一，最为引人注目的是公民主体性预期公民自身在政府绩效评估中有积极的角色定位。这是从主体视角分析公民参与政府绩效管理的基本判定。我们认为，公民对介入政府绩效评估是持积极态度的，不仅有相关的知识储备，而且视评估活动与自身社区紧密关联，期望参与所带来的绩效结果的改观。积极、主动地参与预期是公民企业家最明显的外部特征，这也是实现其社群利益和帮助公共部门改进公共服务绩效的前提条件。

第二，公民主动的参与行为呈现相对独立性。主观意愿上，公民具有倡导性精神、主动意愿和参与性理念。因此，他们在现实中的参与行为理应是丰富和有效的。由于制度、文化等宏观背景的约束，参与途径、信息获知和方式可行性的局限以及政府主体在与公民互动中政治意愿的滞后，公民参与政府绩效评估并不会简单地按照观念层面的逻辑而延伸到政治实践当中，它总是在现实中遇到各种各样的治理困境或制度短缺，甚至是阻碍，从而表现出相对于参与观念的独立性。

第三，公民社群的目标导向。公民回应政府绩效评估活动，从而形成特殊的政治社群，通过互助与合作最大可能提高公共服务的品质。积极的参与态度和较高的参与频率会相应提升改进绩效结果的期望，使公共部门的绩效评估体现责任性、代表性和回应性，使政府绩效行为能够与民众需求相契合。

介入者的作用：公民在政府绩效评估中的功能视阈

政府部门对公民评估的“回应”至关重要，主客体之间的互动和依存关系因此成为绩效评估中公民参与的核心特征。那么，在这一关系网络下，公民主体性在政府绩效评估中发挥着哪些作用呢？

（一）提供绩效信息，识别公共服务的现状。公民的参与愿望促使其以非常积极的姿态介入到公共组织的绩效评估过程中，而作为生活社区的一员，公民知道而且能够表达自己需要什么，很可能了解他们自己社区的问题及其解决办法，因此，他们可以为政府绩效评估提供可靠、足量和及时的信息。一方面，公共组织合理的绩效评估始于识别要评估的项目，即对“欲评估的项目进行清楚的界定”，这又在很大程度上依赖公民主动的信息支持，这些信息反映了公共服务在何种程度上满足社会需要以及在哪些方面并不能让人满意；另一方面，公民所提供的信息又为阐述绩效评估的目的和所需结果提供了不可或缺的依据，可以避免绩效目标设置的过高或过低，减少公共资源的浪费和闲置。

（二）参与绩效考核，改善公共服务的效果。政府产出的最终效果应当是社会生活的改善以及社区目标和抱负的实现，评估政府的目的在于改进服务，让政府对公民的需求更负责任。一个好的政府绩效评估系统通常会通过对一系列绩效指标进行整合来测量结果和绩效。这一过程中，公民企业家可以通过

“将事实与价值结合起来而增加评估指标体系的社会相关性”，激励行政人员集中于公民生活质量和社区目标而增加绩效评估的社会影响。让公民企业家参与绩效评估可以帮助公共组织管理者将精力放在公民社区真正需要解决的问题上，所有具有利益相关性的公民企业家对于设计一个可靠、有效的评估系统都具有潜在的帮助。

（三）监督绩效结果，优化公共服务的质量。出于维护社区权益的公民企业家还可构成对政府公共服务的持续监督，从而反馈绩效目标的实现情况，提供绩效目标是否达到所期望的结果。在理想情况下，系统的监督还可以追踪政府产出的运作并获得纠正偏离绩效目标的行为的机会。从另一方面看，政府虽然发起了绩效评估运动，但通常存在着“为评估而评估”的倾向，缺乏主动使用绩效结果的动机。而公民企业家恰恰以独立的监督者身份来推动公共组织使用评估资料并且优化政府产出。公民企业家观察绩效目标的实现情况，能够加强对绩效评估结果和绩效信息的有效利用，使其可以高效地服务于政府产出的调整和优化、服务的运作和结果的改善。

主体性的思考：公民企业家视角的意义

公民企业家的行为逻辑以及他们在介入政府绩效评估中的功能发挥，使得我们需要进一步思考这一主体性视角在理解公共组织绩效评估时的理论价值和实践意义。

（一）方法层面的意义：现实场景中的行动者。“公民企业家”刻画了公民参与公共组织绩效评估时三方面的特征，这为深入研究公民社群介入公共事务时与政府的互动提供了初始的思考框架，主客体之间的互动和依存关系在现实制度安排下也就得到了清晰的反映。从主体视角的思考还避免了讨论公民参与是否欠缺动力的抽象结论：我们发现公民原意为了对其所在社区产生影响而积极参与，但在另一方面，公民企业家在现实中只能处于非常有限的参与状态，或许只是一种“形式主义”的参与或象征性参与。这就提醒公共组织管理者，虽然介入式的公民参与政府绩效评估已运作多年，但政府部门应该更加认真对待公民参与，在政府和公民之间提供更多双向交流和沟通的机会，使得有效参与的基本条件能够得到保障。

（二）知识层面的意义：地方性知识的挑战。由于部分公共服务对一些社区非常重要，其它公共服务对另一些社区更有意义，企业家精神驱动下的公民参与本质上是一种差异化的行为方式。我们认为，公民企业家视角的审视同样吁求政府绩效评估中“地方性”的知识。不同环境中公民参与政府绩效评估存在哪些差异？这些差异是如何产生的？又将对绩效评估实践产生哪些影响？显然，我们必须对这一地方性知识进行细致地讨论，对不同场景加以区别对待，然后才能在此基础上积累属于中国特色的公民参与和政府绩效评估的
“地方性知识”。

（三）操作层面的意义：个体与制度的组合。第一，考虑到公民参与的成本和收益，公共管理者和公共行政学有必要明确有效运用公民参与的条件。根据以上讨论，实现这一目的需要在特定的制度环境中强化有利于降低成本的公民企业家的行为特征，例如在公民企业家愿意参与，而且与政策目标一致的绩效评估中，就应鼓励他们参与进来，减轻公共组织的人力、财力等压力。第二，区别化组合可以使公共服务的传递模式多元化，使服务传输的实际效果最大化，满足多样群体的多元需求以及避免政府部门迟缓和无效率的弊端。第三，公民企业家和政府绩效评估的最佳结合模式，还使得后者获得公共组织外部的支持。组织外部的支持就为运用绩效管理和公民参与提升政府的责任性提供了可能的路径。

建设公众满意的政府、服务型导向的政府都需要以清晰地知道政府服务的对象为基本前提，由此才能应对社会需求的种种问题，强化政府执政的责任性和有效性。“公民企业家”的主体性视角可以视作理解实践中的公民参与政府绩效评估的初始方案，进入实践中的“行动主体”即公民社群的内部逻辑、考察嵌入特定环境中的个体的认识方法是对以上问题的基本回答，而且在把握公民个体的行为逻辑、功能发挥以及构建操作化的公民参与方面取得了一些收获。

（作者单位：中信集团党校）

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