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　　公民参与政府绩效评估是现代民主政治的重要表现。我国公民参与政府绩效评估的动力不足，根源在于被评估对象和参与者两个方面的动因不够：从被评估对象的角度看，公民参与的动因有效果动因、创新动因和问责动因；从参与者的角度看，公民参与的动因有责任动因、权利动因和利益动因。构建公民参与政府绩效评估的动力机制，关键是强化公民参与的内在动因。

　　1990年代，英国政府推行“公民宪章运动”，美国政府推行“顾客至上”运动，表明西方公共管理越来越重视政府服务质量。政府服务的质量如何，体会最深、体验最直接的，应该是接受服务的对象。政府服务的满意程度如何，包括公民在内的广大民众最有发言权。因此，作为政府主要服务对象的公民，参与政府绩效评估，行使政治权利，属于情理之中的事。

　　在当代中国，执政高层积极倡导公民参与政府绩效评估，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”；严格“教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩。”而学术界认真进行理论探讨、实证研究、经验总结，在公民参与政府绩效的评估方面做了大量工作。尽管如此，公民参与政府绩效评估，目前还处于探索阶段。公民参与带有局限性的原因，在于公民参与的动力不足。而构建公民参与的动力机制，便成为当务之急。
　　
　　一、政府绩效评估可以分为政府内部评估和公民外部评估两种基本形式。与政府内部评估相比。无论在理论准备、现实基础方面，还是在评估方法、技术手段方面，公民外部评估都要薄弱得多、复杂得多，困难得多。实际上，因为公民参与程度的不同，两者之间存在着阶梯发展的情况，也就是西方学者SherryR.Arnstein所说的“公民参与阶梯论”。它包括无参与形式、象征性参与形式和完全型参与形式。据此，中国学者周志忍把政府绩效评估的公民参与划分为5个更为具体的层次：无参与、无效参与、有限参与、高度参与和主导型参与。并且论述我国政府绩效评估的公民参与仍然处于“有限参与阶段”――范围、角色、方式、影响力等都相当有限。

　　在我国，与传统的自上而下的政府绩效评估相比，公民参与政府绩效评估，不仅取决于公民的参与意识和参与热情，而且取决于公民自身的文化知识和参与能力，还要取决于公民对被评估对象的熟悉程度，以及被评估对象的基础条件、工作职能和评估活动的内容、方式、机构等诸多因素。

　　对于公民参与政府绩效评估的有限性，西方学者Cheryl
SimrellKing指出其中的3大因素：当代社会生活的本质、行政管理的过程、参与的技术。具体来说就是，生活节奏的加快，迫使人们无暇顾及工作以外的事情；行政管理者控制信息，限制公民的参与能力；时间的安排、方式的选择和人员的构成，都存在不足，阻碍公民参与。中国学者芦刚则认为，公民参与政府绩效评估的基础、过程和效能，在很大程度上受到经济、政治、文化、社会等外部环境的影响和制约。公民个人不能通过充分发育的社会中介组织与国家官僚机器进行政治对话，社会生活的运作全部依靠同家力量支撑，导致公民参与活动走过场、走形式。就是说，我国公民社会发育程度不高，公民参与的组织形式不易与政治系统形成正常的对话关系，加之政府职能转变尚未完全到位，公民参与的空间很难进一步拓展，激励作用很难充分显现。

　　一般来说，“公民的参与状况与其所在同家或地区的政治环境直接相关，特别是国家的政治制度和政治当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障和政治宽容精神，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，并且当公民的参与行为受到非法侵害时，应当保护公民的正当参与权。”在当下中国的体制环境中，公民参与政府绩效评估，决不是工具理性层面的技术疗法问题，而是价值理性层面主导的思想认识问题，说到底，是政治意识和行政管理体制全面改革的问题。因此，“民主不够，科学来凑”的形式主义注定是要不得的。
　　
　　二、笔者认为，公民参与政府绩效评估的内在动因。来自被评估对象(行政领导及其政府部门)的内在需要和参与者(公民个体和公民组织)的内在期望。一方面，政府是公共服务的提供者，有义务吸纳公民参与社会事务的管理，但出于自身利益等多方面的考虑，往往表现出可有可无、听之任之的态度，功利主义色彩浓厚。另一方面，公民是社会的主人，有权利、有义务参与公共事务的管理，但并非所有的公民都愿意履行这种义务，往往形成忠诚、冷漠、疏离等3种有关参与的行为模式。就是说，公民参与政府绩效评估的动力不足，根源在于被评估对象和参与者两个方面的动因不够。

　　从被评估对象的角度看，公民参与政府绩效评估的动因可以归纳为效果动因、创新动因、问责动因：(一)如果公民参与确实能够帮助行政领导者、政府部门及时发现问题并改进管理，那么，公民参与的效果动因就非常强劲。问题是，实践中的公民参与，由于方方面面的原因，未必能够发现问题及其症结，促使公共服务的提供者改进工作。(二)通过公民参与，政府部门发现新问题，揭示新亮点，探索新举措，这样的公民参与，创新动因就非常强劲。然而，创新又谈何容易。姑且不论公民参与本身难度有多大，希冀通过公民参与来创新政府管理，更是难上加难。因此，公民参与的创新动因不强劲，是难以回避的。(三)随着行政问责制度和政府绩效管理制度的配合实施，公民参与的问责动因有所显现。党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要推行政府绩效管理和行政问责的制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，提高政府的执行力和公信力。但是，政府问责制度只是针对公共危机事件才被强制推行。因此，公民参与的问责动因还需要政府问责制度的可持续实施来保证。

　　从参与者的角度看。公民参与政府绩效评估的动因可以归纳为责任动因、权利动因和利益动因：(一)公民参与，既有政治体系内部适应公民参政需求的考虑，又有公民和公民组织出于自身责任的考虑。后者自发自愿地参与政府的绩效评估活动。这就是责任动因。在我国的政治、体制和文化环境中，没有政府的强力推动，公民参与政府绩效评估，不可能单独凭借公民责任意识实现有序推动。因此，公民参与的责任动因不强劲，不是短期内就能解决的。(二)参与公共事务、包括监督政府行为，是公民维护自身基本权利的重要形式。其中，参与政府绩效评估是公民监督政府的重要举措。这便是权利动因。公民参与政府绩效评估，使公民有机会、有资格影响政府行为，不同程度地展示利益诉求、实现政治能力。但实际情况是，公共权力的代理人――政府公职人员用权寻租或滥用职权，必然要阻止公民参与。公民参与的权利动因因此受到削弱。(三)人是受利益支配的。没有利益的驱动，不能维护和促进自身、团体、社会的利益。只有当公民感到评估与其利益相关，参与能够有效维护其利益，他们才会萌生参与政府绩效评估的动机与期望，并且积极参与到公共事务中去。反之，他们会对参与表现出漠然，或放弃参与或假性参与。在我国，公民参与的利益动因不强劲，绝不是公民不积极追求自身利益，而是公民参与同获得自身利益并不对称。

　　
　　三、比较西方发达国家与中国的行政改革，中国学者周志忍指出，西方行政改革的动力源于社会。我国行政改革的动力主要源于政府。在体制转换的过程中，政府扮演着变革推动者、制度设计者、资源调动者、利益协调者等多重角色，因而带来许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制：市场经济的本质是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造门。在我国，就公民参与政府绩效评估的动力机制而言，也有政府主导的问题。如上文分析，增强公民参与的动力，关键在于激发被评估对象和参与者两个方面的内在动因，形成公民参与的拉力和推力，进而构建公民参与政府绩效评估的动力机制。

　　从被评估对象的角度看，我国公民参与政府绩效评估，还未上升到严格意义的制度层面，只能依靠各地领导者的自我理解、自我倡导、自我实践加以推进。因为，与一般的考核相比，评估有很大的操作难度。它需要领导提供机构、人员、经费的支持，并且亲自过问评估工作，积极督促评估进度。而对于被评估对象的消极和抵触，甚或改革中遇到梗阻，都需要领导者态度鲜明，力排众议，帮助评估工作排忧解难。不过，公民持续参与政府绩效评估也十分重要。它有利于找到政府工作的效果动因、问责动因、创新动因。“政府绩效评估”项目课题组研究发现，对于政府各个部门改善工作绩效，连续评估的意义远大于突发评估和单次评估。事实上，连续多年用同样的标准进行评估，被评估的政府部门都改善了绩效。

　　从参与者的角度看，我国公民有限参与政府绩效评估，在很大程度上与我国公民社会的发育程度不高相关。公民社会是国家或政府之外的所有民间关系的总和。各种非国家或非政府所属的公民组织，被称为介于政府与企业之间的“第三部门”。培育公民社会、促进“第三部门”的成长，是强化公民参与政府绩效评估的长远思路。不过，塑造公民资格，对于推动公民参与政府绩效评估，更为直接和现实。因为。被边缘化的公民很容易忘记本身负有的公民责任。他们的利益和愿望很少被认真、公平地对待。人们也似乎找不出什么好的理由让他们参与政府绩效评估。所以，在我国现实国情之下，培养公民资格，可以增强公民参与公共事务的责任动因、权利动因、利益动因，促进公民社会的真正形成。
　　

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