建立政府绩效评估的多元参与机制
2018年03月07日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
目前，现代管理学意义上的政府绩效管理在我国处于理念借鉴、制度试水、工具模仿的阶段。仅从评估主体来看，以内部评估为主，体现出单一性，成为我国进一步推行绩效管理制度的重要障碍，当务之急是推动绩效评估主体多元化，建立起更加科学有效的政府绩效评估机制。
目前多元参与绩效评估中存在的一些问题
1、政府的绩效评估价值观扭曲，角色定位错误。长期以来，政府部门片面注重社会管理，忽视公众利益与需求。认为只要做好上级的“规定动作”，即完成工作任务，而不去考虑政府的工作是为了什么，能在多大程度上增进公共利益。这样的“本位思想”反应到绩效评估领域，便造成了价值观上的扭曲。很多政府部门及工作人员不倾向于寻求作为服务对象的公众参与绩效评估，未意识到这是一个改进政府自身绩效的有效途径，即便认识到这种多元评估的重要性，也不愿让公民参与其中，而公民受制于沟通渠道不顺畅、绩效信息不对称、评估成本高等客观因素，被动地接受政府对整个绩效评估活动的安排。
2、缺乏相关法律和制度设计。绩效评估如何定位，谁来依法进行评估，评估如何开展，评估结果如何公开、正确、有效地运用到行政管理活动中？各地有各地的实际和政策初衷，但大部分未形成一个较高层面的法律和制度保障，存在很大的随意性，甚至完全流于形式，应付上级检查，由此而导致的评估管理体系、制度体系、法规体系、指标体系等不健全，责任机制不完善等，都直接或间接地对评估结果的客观性、公正性及准确性产生了不利影响。
3、政府绩效评估中多元评估主体。绩效评估从评估主体来说，分为外部评估和内部评估。内部评估方面，政府过度重视这种评估形式，评估结果也经常“内部消化”。上级部门多通过检查、听取报告、查看档案资料等方式进行“自上而下”的评价；各部门之间的相互评价也通常是各部门挑选代表组成评估小组，“人情分”居多；基层政府的绩效评估较为分散，一些单位纯粹为了评估而评估，往往采取阶段性突击方式解决问题。外部评估方面，很多外部评估在主体选择上如评估主体由谁组成，各占多大比例等问题上具有很大的随意性，无法律法规的制约，外部评估有一定“名不正言不顺”的成分；其评估结果所占比重较小，普遍缺乏合法的独立性和权威性。有些地方甚至以“官意主导民意”，给下属和群众定调子，并印发给每家每户，按标准答案回答，最后的结论是
“群众的满意率高”。一些“第三方”评估机构的人力、物力、财力等资源很大程度上依赖于政府，很多采用上级评估下级的方式，评估主体和被评估对象有着千丝万缕的联系。这些阻碍因素，都不能使评估主体完全避免外界干扰，独立、客观地做出评判，从而影响政府绩效评估的效果，更谈不上正确、合理地运用评估结果。
建立与完善政府绩效评估中的多元参与机制的对策
1、建立健全多元参与的法律体系。1993年美国国会通过了《政府绩效和结果法》，它要求所有的联邦机构发展和使用绩效评估技术并向民众报告自己的绩效状况。英国1997年公布的《地方政府法》规定，地方政府必须实行最佳绩效评估制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程式。日本也于2002年制定《政府政策评价法》。荷兰也出台《市政管理法》，以法律形式要求政府部门进行绩效评估。只有完善相关立法，才能将各个评估主体的地位和作用以法律的形式固定下来，将原本分散的、不规范的评估活动上升为一种科学的机制。2009年，哈尔滨市出台的《哈尔滨市政府绩效管理条例》是全国第一个地方政府绩效评价法，是绩效评估立法探索的首次尝试。其中有着扩大公众参与绩效管理范围与渠道的一些规定。通过“四公开”制度为公众全过程参与政府绩效评估提供了便利。就目前实际情况看，可先在地方政府试点相关立法，待取得经验后再推动全国立法，以明确政府绩效评估的合法地位，确定评估的基本原则、评估标准、评估形式和结果运用等，确保评估工作有法可依，有章可循。
2、建立多元参与的激励机制。从内部激励来说，可将绩效评估结果将作为领导干部任免、职务升降和公务员年终奖励的重要依据。绩效管理机构可以根据绩效评估情况，对相关机构职能设置、权限分配、经费投入、人员编制等事项提出改进建议。从外部激励来说，要尊重主体地位，在制度上予以引导，激发起他们参与政府绩效评估的内在动机。敢于也欢迎公众及社会组织、媒体、企事业单位等主体对政府管理活动进行评价，并对评估结果予以积极的回应和反馈，提升行政效能。但要注意，这些类似于“公众评议政府”的评估只能作为我国政府绩效管理评估的有益补充，不能代替政府绩效管理。
3、建立内外结合、科学合理的评估组织和体系。一是发挥政府评估主体的主导作用。政府及其部门对自身计划完成的工作任务、需要资源和存在问题比其他任何评估主体和机构都更为清楚，既能简化评估程序，又能降低评估成本，提高评估效率。内部评估不仅包括上级政府对下级政府的评估，还包括政府作为自身评估的组织者，应最大程度上还原绩效评估的本质，明确牵头部门或成立专门小组，科学配备人员。如福建省政府绩效考核由省效能办牵头，组织察访核验小组具体实施；贵州省设省直机关目标管理领导小组办公室。同时，整合各部门的绩效考核职能，避免过于频繁、分散和重复的考核，增强考核的严肃性和权威性。二是加大公民参与力度。随着公民意识的日益增强，公民不再只是被动接受政府提供的公共产品和公共服务，他们的参与意识非常强烈，也对政府的行为给自己经济、社会生活带来的影响有着最切身的体会。可将政府绩效评估中涉及公平等方面因素交由公众进行定性评估。同时，因政府活动具有针对性，如执法部门、服务部门不同，公民参与评估的领域也是不同的，须根据被评估主体的特点来明确评估主体范围，并非随机抽取一定数量的公民参与评估。如教育部门的评估，自然是学校、学生和家长最有发言权；政务大厅的绩效评估，它的窗口服务对象的评价则是重要组成部分。三是鼓励第三方机构参与评估。在一些发达国家，政府绩效评估往往是由民间自发进行，特别是在一些大的基金会的资助下，由一些大学、研究机构或媒体来组织进行，如美国的“坎贝尔实验室”。我国应大力培养、发展、鼓励更多的社会评估机构，包括大学、科研机构、非营利性组织等，赋予他们评估权限，真正独立、客观地开展评估，并给予非营利组织一定的如减免税之类的政策优惠，从而有效促进政府绩效评估多元化。
4、健全相关的配套制度。一是建立完善多元参与政府绩效评估的技术支持体系。政府绩效评估的一个重要前提是公众能知晓政府的绩效，最大限度减少信息不对称。强化政府信息公开，尤其是推动电子政务的快速发展，建立科学的绩效评估信息系统，既能客观上增强公民参与评估的意识，满足公众知情权，为多元参与政府绩效评估提供一个便捷、有效、准确的信息平台，以满足评估主体进行评估活动的需求；又能把貌似“神秘”的绩效评估活动置于公众视野范围内，防止和及时纠正绩效管理过程中的偏差。二是加强权力机关的监督。如哈尔滨规定，市和区、县（市）人民政府应当每年向同级人民代表大会或常委会报告对所属部门开展绩效评估的情况。权力机关并非要直接参与到政府绩效评估中来，而是通过加强法律保障、强化立法程序来给予评估主体更多的授权，保证评估主体能合法、独立、公正地进行评估。
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