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　　20世纪80年代初,西方一些国家开始了包括管理创新在内的政府创新运动。进入90年代后,以互联网为代表的信息科技的发展对政府创新起到了催化作用。与此同时,基于互联网的电子政务与政府管理创新呈现了强大的互动态势。
　　
　　电子政务是政府管理创新的有效手段
　　

　　电子政务是指国家机关在政务活动中,全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。电子政务实际上就是平常我们所说的政务工作信息化。在中国,电子政务既包括各级行政机关系统的政务工作信息化,也包括执政党以及国家权力机关、司法机关、政协等机构的政务工作信息化。从这个意义上说,政务信息化在中国特定的管理体制下,有着更为广泛的含义。电子政府在国外也被称为电子化政府或电子网络政府,它是一个实在与虚拟(数字化)相结合的跨平台政府。广义电子政府的范畴,应该包括所有国家机构在内;而狭义的电子政府主要包括直接承担管理国家公共事务、社会事务的各级行政机关。2007年4月,国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》),自2008年5月1日起开始施行。《条例》对政府信息公开的原则和信息公开的主体、范围、内容、形式、程序等作出了明确规定,同时确立了政府信息的主动公开和依申请公开制度、政府信息公开发布制度、政府信息公开监督和保障制度等。《条例》的颁布实施,标志着以政府信息公开工作为龙头的政务公开工作步入了制度化、规范化、法治化轨道,是我国法治政府、服务政府、效能政府和阳光政府建设实践的一个里程碑。

　　(一)电子政务的发展趋势

　　互联网具有开放、平等、全球共享、交互、信息量巨大和传播快等特点,它作为一种革命性的力量改变着人类的生产方式和生活方式,极大地提高了社会生产力,加快了全球化进程。电子政务的本质在于:通过电子和信息手段,扩大了政府活动的领域,使政府的活动从原先的单一的实体环境延续到虚拟环境,从而增加了政府行政的空间和资源,使政府行政输出从原先直接的实体输出增加为实体和虚拟输出两个通道。因此,电子政务能够起到增强政府能力、扩大政府资源的作用。

　　(二)电子政务给政府体制与职能带来的转变

　　所谓电子政务的体制条件,是指我们在推进电子政务的过程中,切不可将现有的政府管理、运作的框架简单地搬到网络上,或者按照传统的政府管理方式,将电子手段加入其中。而要按照电子政务的要求,对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革,从而为电子政务的推进创造好的体制条件。特别在加入WTO后,这方面的问题更加突出。在这方面,关键要解决好职能的科学配置、组织机构的整合以及行政流程的重组等三个问题。

　　(三)电子政务自身的发展制约

　　电子政务为我国政治和社会的发展与进步提供了极好的机会。在充分肯定我国电子政务取得重要进展,给政府体制与职能带来改变的同时,其自身发展中存在的问题也显而易见。

　　一是建立统一的政府信息网问题。美国政府信息网络基本上都是在公共电信网络上建立虚拟专网。联邦政府机构正着手建立统一的联邦政府信息网络。在州政府一级已规划或实施了统一的连接州政府各个机构以及各大学和图书馆的网络。目前我国统一的政府信息网络还未形成,以此为目标的金桥工程进展并不理想。要实现电子政务须首先建立各级政府的信息网络。虽然一些部门如广播电视、铁路、航运、民航、公安等已建立一定规模的网络,但距统一的政府信息网络还有相当距离。

　　二是信息技术基础设施的建设与可靠性问题。美国的信息技术基础设施非
常完善,星级宾馆和饭店都有专门的上网接口,就连机场的公用电话也有上网接口,只要你手中有台电脑,就可随时上网。这是美国建立电子政务不可缺少的硬件设施。而我国远达不到这一水平。因此,必须先发展我国信息技术基础设施,尤其是中小城市和县镇一级的信息技术基础设施,并提高其质量和可靠性。

　　三是安全与保密问题。网络的安全对于政府和用户都是非常重要的。在这方面应仿照发达国家的做法,从技术和立法两个方面提高网络的安全与保密性,以使政府和用户对电子政务充满信心,并保证网络的安全运行。

　　四是标准化问题。标准化是电子政务网络互联互通、安全可靠及网络互操作性的保证。电子政务标准化工作应在有关部门的统一指导下规范有序地进行。

　　五是电子政务网络的管理与电子政务法规问题。美国政府已经形成比较完整的政府信息化组织与管理体系。所有联邦政府部门均设有直接面向部门主要领导的信息主管和办事机构。我国政府各个部门也应制定本部门的“信息资源管理战略”,在电子政务网络的管理方面借鉴美国成功的经验,并制定相应的法规。

　　
　　我国政府管理创新面临历史机遇
　　

　　总体上看,
我国面临着与西方各国政府管理创新大体相同或相似的社会历史条件。首先, 当英美等西方国家开始市场化取向的行政改革时,
我国进行了市场化取向的经济体制改革和进展相对缓慢的行政体制改革,
初步确定了社会主义市场经济的框架,发展市场经济的总体要求和方向是一致的;第二,经过20多年的改革和对外开放,
我国已不可逆转地融入全球化进程之中,并通过加入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争; 第三, 尽管程度不同,
我国同样面临互联网时代经济和社会结构、社会意识和公民需求等各个方面的深刻变化以及由此而给政府管理带来的严峻挑战。

　　正是由于这些大致相同或相似的社会历史条件,决定着我国行政体制改革与当代西方行政改革必然存在着相同和相似的一面,即不仅改革的基本取向大致相同,改革的总方向和总目标也是基本一致的,即建立一种适应市场经济发展要求、符合全球化竞争和信息化社会需要的政府管理模式。也正是在这个意义上,当代西方的行政改革浪潮对我国的政府管理创新具有先导的意义。

　　当然,与西方各国相比,我国的行政体制改革也面临着一些不同的前提条件。首先,我国的社会制度和政治体制不同,
这是最重要的前提条件;其次,我国仍处在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程之中,市场经济的发展程度不高,
与西方高度成熟的市场经济有本质区别;第三,我国有自己独特而深厚的行政文化传统,行政文化的现代化本身就是一个十分艰巨复杂的过程;第四,我国信息化的总体水平不高而且发展很不平衡。在充分肯定我国电子政务取得重要进展的同时,我们还要清楚地看到其中存在的问题。这些问题集中起来主要有主观和客观两个方面。主观方面看,一是政府公务员的观念有待提高。因为电子政务的发展,必然对行政权力的行使提出更高的要求,如透明度要高、更加规范等,这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用,这一点容易引起少数公务员的抵触情绪,从这个意义上说,更新观念,主动接受电子政务这一新的管理手段,对公务员的权力观、利益观是一个严格的考验。二是传统政府运作机制的障碍。我们知道,目前我国的政府管理运作体制及机制,多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展,这方面的问题虽然有了很大改变,但一些深层次的问题并没有解决,如机构设置不合理,政府各部门职能交叉、重叠,审批过多、过滥,办事没有严格的程序,行政流程不合理,透明度低、暗箱操作等,所有这些问题都有可能成为推动政府信息化的重要障碍。三是多数公务人员的信息知识和运用信息工具的水平还不高,难以适应电子政务发展的要求。从客观方面来说,一是政府管理本身的复杂性,决定了电子政务结构的复杂性,因为未来的电子政务,要实现的是一线式的办理和不受时间空间限制的在线服务,这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项;而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统,业务差别很大,要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联,一线式服务,是一个非常复杂的问题。在实施中,只有高度重视统一规划、统一标准,由易到难,从简单到复杂,才能稳步推进,取得良好的效果。二是我国社会整体的信息化水平低,包括电子商务发展也较缓慢,也在一定程度上会制约电子政务的发展。三是信息安全成为当前政府信息化中的关键问题。特别是美国9.11事件后,这个问题显得尤为突出。我们只有下决心自主地研制保障信息安全的产品,掌握这方面的技术,才能为信息化提供安全保障。
  　　
　　电子政务在政府管理创新中的作用
　　

　　(一)重组和优化业务流程,带动制度创新、观念创新,实现管理创新

　　经过多年的努力,电子政务的基础网络、系统和信息资源库的基本建设已完成。目前,电子政务的发展处于效益全面发挥从而进一步全面促进电子政务发展的关键时期。但现实是,由于行政关系导致的电子政务系统和资源条块分割、重复建设等问题严重地制约了电子政务效益的全面发挥,也使得推进电子政务向以业务协同、网上审批为特征的高级阶段发展的努力举步维艰。从理论和实践发展的观点看,解决问题的主要思路应该是,通过资源的整合以充分发挥网络互通互联、资源共享共用的巨大潜力,来推进电子政务效益的全面发挥,即挖潜增效,促进发展。资源的整合应该包括硬件网络、软件系统及信息资源的整合。我认为,当前,政府应急平台建设是实现硬件网络和软件系统整合的突破口,而政府信息公开工作是实现信息资源整合的重要抓手。资源整合理念的提出和实践已有年头,但过去那种为整合而整合的做法始终未取得显著的进展和成效。而近年来各级政府大力开展的应急平台建设和政府信息公开工作,将从围绕行政业务整合的方向上为资源整合提供新的生机。

　　(二)增加政府的透明度,实现平等和规范化服务的创新

　　政府要明确职责,摆正位置,优化并提供管理和服务的程序和方式。由于信息的迅速、有效、开放,少数政府部门及其工作人员的不当、非法操作的空间将被极大地压缩,政府部门及其工作人员的活动被置于一个个的“鱼缸”之中,所有审批的程序流程都是可视的,每一个部门的办事情况都可以被看到,从而增加了政府办事的透明度。这在很大程度上遏制了暗箱操作、人治大于法治等现象。政府运作成为阳光作业,在最大程度上保证了政府管理的公开性,保护了公众的利益。公众增加了参政议政的机会,对政府的监督也更为有效。电子政务的建立和发展,为政务公开提供了方便、高效、快捷的载体,有利于政府的勤政、廉政建设。

　　(三)实现资源共享、决策科学的创新

　　政府信息化的建立和发展,极大地提高了政府工作效率和政府决策的科学化、民主化水平,电子政务可使政府信息资源利用更充分、更合理。电子政务使得政府各类信息资源数据库互联共享成为可能,也使得这些资源得到统筹管理和综合利用,从而避免资源闲置、浪费和重复建设。通过电子政务共享的信息资源,更易存储、检索和传播,共享的范围和数量也更大,从而可以更有效地支持政府的决策。随着政府信息化进程的加快,将改善政府对国民经济的宏观调控能力。在传统的政府管理中,因信息不畅常常导致重复建设、盲目决策,造成了巨大的人力和物力的浪费,同时,由于信息处理手段落后,容易造成大量的自然资源和社会资源闲置。实行电子政务后,网络所蕴涵的巨大信息资源将得到充分地开发和利用。同时,政府可以运用最先进的技术手段,把浩如烟海、杂乱无章的信息变为有价值的信息,通过信息的发布,引导市场竞争向规范和健康的方向发展。

　　(四)电子政务为政府提供新的技术资源、技术能力和技术环境,实现了管理方法创新

　　电子政务的实施,适应了市场经济的公共管理方法,注重规划,多采用宏观、间接管理方式,做到技术先行,加强协调。与传统政府相比,电子政府可以有效地提升政府监管能力。电子政务通过网络,能够实现快速和大规模的远程数据采集和分析,从而可以实现跨地域信息的集中管理和及时响应,大大增强监管者的核对和监管能力。

　　(五)实现改善和优化市场环境创新

　　电子政务将使政府服务功能增强,推动了传统的政府由管理型向服务型的转变,政府职能由管理控制转向宏观指导。例如,把电子政务的业务应用平台与企业电子商务平台有机整合起来,建立支持流程的信息平台和面向流程的运作方式,不仅可以实现政府对企业的快捷服务,而且可以利用政府在资源配置中的中心地位,直接帮助企业寻找全球范围内的有利资源,提高企业的核心竞争力和创新资源。

　　(六)实现增强政府竞争力的创新

　　电子政务适时地以程序化管理代替责任制管理,将有利于提高政府办事效率,降低管理成本。网上办公、远程会议、虚拟机关的产生,打破了政府工作的时空界限,加强了政府部门之间以及政府与公众之间的信息沟通和互动,使以前无法想象、无法实现的政府服务成为现实,使政府管理和服务更加精干高效。公众在这个电子服务平台上,面对的是一个虚拟的、一体化的政府,他不必关心自己打交道的是哪一级政府的哪个部门,只要获取服务就可以了。这就大大提高了政府服务的效率,为公众节省了大量的时间和金钱。政府通过网络,可以直接与公众沟通,及时收集公众的意见,极大地改善了政府与社会的沟通。

　　当然,政府管理部门在改革创新过程中,也要避免出现信息资源部门分割,独立垄断,不能共享信息的问题。因此,管理创新需要从体制层面、观念意识的层面着手,形成不断创新的机制,只有这样,才能在政府部门和担负公共管理职责的机构,形成长盛不衰的创新动力,引领社会的飞跃发展。

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