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　　政府绩效已成为公共管理的前沿问题之一。随着政府绩效发展,政府绩效与政府能力的概念越来越模糊。为此,本文在界定二者概念和构建绩效模型的基础上,阐述了二者的关系。
　　
　　随着我国行政管理体制改革的持续深入和“正确的政绩观”的不断提倡,政府绩效逐渐成为研究热点并走上了实践的舞台,政府绩效评估如火如荼地发展起来,成为新一轮政府改革的驱动器。政府绩效评估研究典型的有:唐任伍教授借鉴了IMD从国家竞争力角度对政府效率评估的理论,设置了一套对省级政府效率的评估指标体系,具有重要的参考价值1;卢伟林以广东省为例,提出综合评估政府绩效的指标体系2;李军鹏从公共产品的供给提出了独到的衡量指标体系,对建立政府绩效评估指标具有重要的参考价值3。然而,随着绩效评估的持续推进,政府绩效与政府能力的关系越来越模糊起来,特别是把对政府能力的评估与政府绩效的评估等同起来,混淆了二者的区别。

　　一、概念界定

　　从二者的内涵来与外延来看,政府绩效是在公共部门中运用“绩效”概念衡量政府活动的效果,属于政府行政过程的综合性范畴。其外延不仅是一个行政效率层面的概念,还应包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等公共部门的多元目标实现在内。具体而言,政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效三个方面。4

在西方的新公共管理运动中,又侧重于从投入、产出和结果三个方面来代政府的成绩和效果。而政府能力是政府从事某项行政活动时所具备的内部条件和内在可能性,是政府将自己的意志、目标转化为现实的能力,是政府在实现自己职能、从事某项活动过程中所拥有的资源和能量。政府能力是一个抽象而复杂的客观存在。现在学术界具有代表的观点是张钢、徐贤春把两个方面结合起来,从政府组织的作为组织的一般性和作为公共组织的公共性来考察,认为政府能力主要包括资源获取能力、资源整合能力、资源配置能力和资源运用能力5。

　　二、一个简单的政府绩效模型

　　滕玉成、俞宪忠认为,绩效要受到多种因素的影响,模型可用下列公式表示6:

　　P = f(S,O,M,E)

　　上式中,P表示绩效,S表示技能,O表示机会,E表示环境,M表示动机。其中,机会O和环境E客观性的因素,动机M是主观性的因素。

　　上式中的S、O、M、E为绩效P的影响因素。同理,对于政府绩效,它也应受到政府能力的影响,也受到执政机会O和执政环境E客观性的因素,执政动因M的主观性的因素的影响,所以政府绩效可以用模型表示为:

　　政府绩效= f(政府能力,执政机会,执政环境,执政动因)

　　但是政府绩效又具有特殊性。政府是国家或一定区域内的权威性组织,它执政没有机会选择,只要在职能范围内政府就应该去做,所以它不受到行政机会的影响。所以,政府绩效的模型可以表示为:

　　政府绩效= f(政府能力,执政环境,执政动因)

　　行政环境是政府能力发挥作用的环境(包括资源),行政动因是政府能力发挥作用的主观因素,以政府的价值取向、政府目标等表现出来。执政环境和执政动因都是只有通过政府能力才能影响政府绩效。

　　三、二者的相互关系

　　(一)政府能力是政府绩效的决定因素,而政府绩效是政府能力的外在表现。

　　行政管理学的角度来说,因为政府行使职能的过程是政府能力实现的过程,所以政府能力更多的是通过政府职能的行使来体现的。而任何政府在行使职能的过程中,只有依赖良好的政府能力,才能顺利实行或有效执行,产生较高的政府绩效。没有能力的政府即使环境再好,执政动因再好,那也只能是空中楼阁。因此政府能力是政府绩效的决定因素。政府能力是政府提供高质量的公共服务和公共物品的基础,是提升政府绩效的关键。

　　在我国,政府能力主要由组织能力和人事能力组成,财政能力由于受财政收入、财政体制的约束更多地体现为政府的经济环境。政府的组织能力,主要体现为政府组织管理能力和过程管理能力。这些能力的提升都需要有一个强有力的领导班子,即领导者能力。特别是我国,政府的组织能力与领导者能力息息相关。正如吴江教授所说的:因为我国传统的以人为中心的品位分类标准,使人成为决定因素,组织绩效在很大程度上取决于什么人来领导,领导人对组织绩效承担的是无限责任,组织绩效等同于领导个人或领导班子绩效7。政府人事能力,也叫做人力资源管理能力。管理学认为,任何组织的业绩都在很大程度上取决于组织成员的行为和组织成员各种能力的发挥。而组织成员的行为选择和能力大小又是由其自身素质决定的,所以人员素质能直接影响组织绩效。经济学也认为,由于公共部门产出的生产“具有劳动密集型特征,劳动投入在其中起着关键性的、不可替代的作用,资本对劳动力的替代弹性很低”8。行政组织的公务人员具有较高的素质,掌握着一定的管理技术,在资本投入一定的条件下,高素质的劳动投入对行政组织的产出起着关键性的影响。

　　坎贝尔认为:“绩效是行为的同义词,它是人们实际的行为表现并是能观察得到的。”9政府绩效是指特定的政府执政活动和社会管理中的成绩和效果,它是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。政府绩效既包括显在的、可量化的短期业绩,也包括潜在的、难以量化的长期影响,既包括与政府管理工作任务直接相关的任务绩效,还包括政府管理行为所导致的周边绩效(如环境影响、公民满意度等)。从一定意义上讲,政府绩效所体现的主要是政府在行政管理方面的能力。良好的政府绩效是较强能力的体现;反之,较低的政府绩效水平是较弱能力的体现。

　　(二)、政府绩效不能表现所有的政府能力

　　在很多情况下实施的是同一项政策或提供的同一种服务,即使能力相同的不同的政府取得的执政效果却往往大相径庭;政府能力强的政府其绩效水平也不一定高,政府绩效没有表现出所有的政府能力。这是原因:

　　1)政府能力的两面性。由于能力本身不仅仅有现实的显性的一面,也有潜在的隐性的有待进一步开发和挖掘的一面。政府能力同样包含现实能力和潜在能力两个层面。政府的现实能力是政府在短期内所拥有的资源和能力,而潜在能力是政府为社会长远发展提供的人力、物力、财力、信息、技术、环境等诸多生产要素的能力,这些要素在短期内无法转化为生产力,但具有隐性、长周期的特点,从社会长远发展来看,其意义重大。所以,政府能力在一定时间内是相对稳定的,而政府绩效往往是有时间性(即评估的周期性),通常也只能表现出政府的现实能力。正如一个学生的成绩和他的能力的关系一样,政府绩效不能表现所有的政府能力。

　　2)执政动因、执政环境约政府能力转化为政府绩效。从上文的分析可以看到,执政动因、执政环境也是影响政府绩效的因素。再有能力的政府,如果其缺乏执政的优良环境和资源,也是“巧妇难为无米之炊”,再有能力的政府,如果执政动机不良,为了面子工程,政绩工程,也不可能创造良好的绩效。所执政环境、执政动因是政府绩效的外在影响因素,也只有依赖于政府能力,才能影响政府绩效。首先,政府执政的投入和政府的执政过程始终处于一定的政府执政环境之中。适宜的环境无疑有助于政府的有效行政,反之,不适宜的环境必将妨碍政府的高绩效的取得。如对口的机构设置对政府绩效的影响,西安交大的樊瑛华和李秀珍从实证的角度在《从我国县乡机构设置现状看制度安排对地方政府组织绩效的影响》一文中作过详细论述10。再如公众对政府的认同程度,影响公众对需求的表达和行政成本,进而影响政府绩效的高低。其次,政府的执政动因作为主观因素,影响政府的目标,进而影响政府绩效。如注重短期目标的政府,由于政府绩效评估的时间性,致使政府绩效相对较高。特别是如果目标期限与绩效评估周期相同,则政府绩效最高。但注重长期目标的政府,能够对以后高的政府绩效奠定基础,充满发展潜力。

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