政府管理效率提高的途径分析
2018年06月15日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
随着市场经济和全球化的发展，人类社会的政治过程正从统治走向治理，政府的治理理论成为人们研究的热点，也是西方国家用来研究如何医治市场失效和政府失效的一种工具。政府治理理论在西方兴起，与中国没有关系吗？答案是否定的。实行改革开放的中国处在开放的世界体系中，全球化也对中国产生影响，当然也会对中国的治理提出挑战。中国政府应该从自身的实际出发，吸取西方国家治理的成功经验，对于正在处于转型的中国来说，更要借鉴西方的经验实现治理理念的更新，治理工具的创新和政府管理能力的提升。本文把治理理念的核心精神贯彻到政府管理的过程中去，结合当前中国政府管理过程中的实际情况，来谈如何提高政府管理效率。
一、 治理理论产生的背景及动因
西方经济衰退的大环境是治理理论产生的时代背景。1960年代后期西方国家出现了滞涨的局面；70年代初期的石油危机达到了新的高峰，经济发展不稳定，福利国家的职能扩张，政府财政赤字严重，经济建设投资乏力；80年代，经合组织成员国的经济开始普遍衰退。这种不景气的经济环境激发了人们对公共部门的规模和绩效、对巨大的公共赤字和居高不下的失业率的关注。由此，人们不得不对传统的管理模式进行反思。
在西方国家，人们对公共部门旨在提高政府能力和国际竞争力方面所应担当的角色的新认识，迫使政府对原有的公共部门管理进行改革。在许多国家，政府和公民越来越认识到:在提高国家的治理能力和国际竞争力方面，公共部门与私营部门应当角色互补。私营企业长期处在竞争的环境中，为了在竞争中求得生存和发展，它的组织结构、管理技术和方法等不断革新，以便提高生产率和服务质量，赢得更多的顾客。私人企业这种管理机制、革新精神及其较好的改革成果无疑对政府和公共部门形成了示范效应，给其施加了改革的压力。
世界民主化进程的推进和公民社会的壮大是治理理论产生的重要因素。随着各国民主化改革力度的加大，公共部门逐渐意识到其权威的社会根源性，还权与社会、还权与公民成为政治改革的趋向，人们的主体地位得到肯定和关注，民众参政议政的民主意识也随之强化，人们日益增长对政府的监督意识，迫使公共部门进行改革以完善自身。而社会利益的分化组合也需要公民社会的参与治理。以统治者和被统治者、管理者与被管理者对立为特征的传统管理模式逐渐被摈弃。
现代信息技术的发展和广泛应用对推动治理理论产生起了革命性作用。一方面，它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府与公民个人之间的相对距离，导致了所谓的“鱼缸效应”—政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不受到公众的审视和评判，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方面，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方面的占有量，从而揭掉了政府部门的神秘面纱，削弱了传统政府的优势地位，对传统的垂直型单向度的权力运作模式提出了挑战，使得以参与管理、民主管理为核心的治理模式成为现实。
全球化趋势的发展成为治理理论产生的重要诱因。全球化对国家主权产生了重大影响，国家主权出现了弱化的趋势。国家日益受到像钳子一样上下压力的夹攻，“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去”。[1]从而对传统的以民族国家为中心的管理模式提出了挑战。全球化改变了政府的运作环境，各国不同程度地出现在传统的政治理论架构下管理能力的不足与弱化，人们对传统的国家理论开始进行反思，对传统的官僚体制进行质疑，一种有着普遍适用性、全球化性质的公共行政理论应时而生。
二、 治理的内涵及其特征
治理(governance)作为治理理论的一个基本概念，相对于传统的统治(Government)而言有着独特的内涵。对于治理，各国学者之间存在很大的分歧。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后，“治理”便被广泛地用于政治发展研究中,特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。如世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”；经济合作与发展组织(OECD)在1996年发布了一份名为“促进参与式发展和善治(good
governance)”的项目评估；联合国开发署(UNDP)1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”,等等。
英语中的“governance”一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。长期以来,它与government(统治)一词交叉运用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。
但1990年代以来,西方政治家和经济学家赋予“governance”以新的含义,不仅其范围远远超过了传统的经典意义,而且其涵义也与“government”相去甚远。它不再局限于政治学领域,而被广泛运用于社会经济领域,不仅在英语世界使用,并且开始在欧洲各主要语言中甚至世界范围内流行。正如研究治理问题的学者杰索普(Bob
Jessop)所说的那样:“过去15年来,它在许多语境中大行其道,以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”
治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。艾伦・罗森博姆(Allan
Rosenbaum)指出:“在关于民主与治理的现代对话中,治理概念被用作两种完全不同的情形。在国际性的组织(如世界银行和联合国)中,治理越来越多地被当作一个既提供一种广阔视野又描述社会自我管理方式的概念。在过去20年中,当某一特定国家对本国政治/行政体制进行改革时,治理一词也被描述和利用。他的典型意义是指对公务员制度改革的关注,促进政府组织效率的提高(通常指精简机构)以及行政公开和加强责任制。”
罗茨(R.
Rhodes)认为:治理意味着“统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已经不同于以前,或是以新的方法来统治社会”。他还列举了行政学界关于治理的六种涵义：（1）作为最小国家的管理活动的治理,它指的是国家削减公共开支,以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理,它指的是指导、控制和监督企业行为的组织体制；（3）作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会—控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
权威机构“全球治理委员会”在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中,把治理界定为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
从治理概念的基本含义和治理理论所强调的重点来看,治理理论具有如下主要特征:
第一,治理主体的多元性。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心,各种机构包括社会的、私人的只要得到公众的认可,就可以成为社会权力的中心,“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。因此,治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
第二,治理过程的互动性。传统的政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会实行单一向度的管理。与此不同,治理在强调国家与社会合作的过程中,是一个上下互动的过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系以及确立共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。
第三,治理范围的广泛性。治理模式不同于传统的以领土为界的民族国家管理模式,它涉及的对象要宽泛得多,由于治理的权威主体既可以是政府,也可以是非政府的、跨国界的民间组织,所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家,也可以是超越国家领土界限的国际领域。
第四,治理的有效性。这主要是指治理把企业运作模式引入政府机构,按企业模式重塑政府。治理强调政府管理的成本,重视管理的绩效,把效率的提升放在行政成本降低效益增长的双向思考之中。因此,“善治”(good
governance)便成为当前各国政府改革所追求的主要目标了。
三、 基于治理理论谈政府管理的重要意义
1． 治理理论强调法治，有助于政府管理的法治化
一个有效治理的社会也是法治的社会，政府和公民都依法行事。在政府管理的过程中，各个职能部门和公务员按照程序，依照法律办事情，充分的保证了公民的自由、民主和平等及其他基本权利。在管理过程中，强调法律至上，依法行政，公开透明，严格监督，消除任何不受法律限制的公共行政权力。同时，要求国家行政机关必须树立行政守法的意识，必须在法律规定的范围内活动，公共行政活动的程序和条件必须符合法律的规定，要求行政人员作到有法可依，执法必严，违法必究。这样，有助于管理过程法治化。
2． 治理理论强调效率，有助于政府管理提高效率
有效治理要求管理机构设置合理、管理程序科学，公共机构正确管理公共开支，最大限度地降低管理成本，提高公共管理的效率。治理能够最大限度地调动人力、物力、财力资源，达到物尽其用，人尽其能。效率是行政管理的出发点和落脚点。行政效率的高低，是衡量行政活动成功与否的一个重要标准，也是检验行政管理现代化科学化水平的一个重要标准。在政府管理过程中，我们贯彻治理理念中强调的效率理念，可以提高行政效率，塑造一个有效政府。
3． 治理理论强调责任和回应，有助于提高政府的责任性
在政府管理的过程中，我们应该加强公共机构和公务员的责任心，其行为对公民负责，从而加强行政人员的责任意识，时刻谨记人民利益无小事，一切为了人民，以人为本。这样可以使公众信任政府，从而，塑造一个责任型的政府。
4． 治理理论强调透明，有助于政府管理的透明，公务人员的廉洁
政府在管理过程中，积极的进行行政信息公开，一切事物除了机密事件进行充分的透明，可以使公民了解情况，使公务人员廉洁，防止暗箱操作。这样可以使公务人员树立公仆意识，时刻心系人民，从而建立一个廉洁的政府。
四、 改善我国政府管理创新的若干措施
1． 政府管理创新的阻碍因素
（1）法治意识淡薄，人治色彩浓厚
部分部门还存在“家长制”，权力高度集中，决策不民主，执法不民主的现象时有发生。行政人员的“唯上”“唯书”的情结根深蒂固，从而影响他们的行为。同时，我国的行政法规相对滞后，行政决策和行政执行缺乏法律约束，有法不依，执法不严，甚至执法违法的现象时有发生。
（2）官本位的思想依然存在，服务意识不强
由于中国几千年的封建文化的影响，一些行政人员淡化了公仆的意识，没有真正的作到“以人为本”，而是把领导以及一些重要的官员看得比公民还重要。这种思想容易形成崇尚仕途的不良风气。这与我们要进行善治的目标是不相符合的，一定要大力制止这种思想的蔓延。
（3）中央和地方权限的划分不明确
由于中央政府和地方政府的权力划分缺乏明确的制度规范，使得两者之间没有清晰的权限范围，这样就出现了很多领域地方政府和中央政府多头领导的混乱局面，而在一些领域又出现无人领导，相互推诿的真空地带。所以便会使公共利益难以实现，人民利益难以保证。
（4）贪污腐败，铺张浪费的现象时有发生，廉洁的意识不强
有一些公务员的素质非常的低，经受不住各种诱惑，吃喝玩乐，完全忘记自己的身份和党的教诲。人们有人形容一些官员：“一餐吃掉一头牛，屁股底下坐着一栋楼”。这些行为对政府形象造成了极大的损害。根据统计，到今年6月底，我国共查处商业贿赂案件6972件，涉案金额19.63亿元。
2． 政府管理创新的主要途径
（1）积极的进行观念创新。第一，树立法治的理念，建立法治的政府。就是要依法治国、依法行政，具体要求就是行政行为、行政过程、行政结果都必须建立在法律的基础上，行政立法、执法必须及时、准确；第二，树立效率理念，建设高效政府。政府管理需要从粗放型转变为效率型，高成本管理转变为低成本服务。在操作实务中，政府应将执法性事务和服务性事务分离开来，将原有的行政执法部门集中整合在社会事务办公室，将服务性职能部门集中整合在便民服务中心。对政府必须承担的工作任务，则本着“减人、减支、减事”和“以钱养事”的原则，向社会、企业、中介组织、服务团体或公民个人购买社会服务，走企业化经营、市场化运作、社会化服务的路子。第三，树立为民理念，建设服务型政府。所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
（2）明确中央和地方的权力范围。我们应该明确中央和地方的权力，不能完全的实行中央集权，因为地方政府有自己的特点和实际，如果中央集权就会管的太多，统的过死，不利于中国的发展。也不能任由地方具有过多的权力而不管，那样就会产生社会混乱。所以我们应该在中央的领导下，适度的分权给地方，让他们有足够的权力在自己的职责范围内去为人民为社会办好事情。应该用法律制度规范明确地方的权力和责任。
（3）理顺国家和社会的关系，促进国家和社会合作，加强公民的参与能力。我国历来都是有强政府，弱社会的传统，要改变这种状况，实现政府职能转变，就必须培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会相互依赖，相互协作的关系。
（4）培育社会的自治能力。治理作为社会政治生活中的一种状态，一种社会的管理模式，倡导一种多元管理主体的协调和互动，通过各个主体的参与，合作和制约，最大限度的发挥公民社会中各个主体的积极性，形成社会管理资源的大整合，从而达到公共事务的良性发展，只有形成这样一个强大的公民社会，才能推动政府管理从传统的方式走向基于治理理论的政府管理。
（5）与时俱进更新传统行政理念
首先，由传统的行政观念向管理观念转变。严格意义上讲，行政和管理是两个不同的概念，前者是国家政治权力的行使活动，所以它更多强调政治意义上的社会效应，以满足社会为目标，而后者是一种经营性行为，以赢利为目的。目前，国家行政管理在面对“全球性市场化”要求所应作出的适应时代的调整就是要用管理中的经营理念来改造传统的行政理念，从而来改变原来那种只强调政策的执行而忽视大量资源投入后的实际产出的状况，为此，政府应积极向行政部门引入市场理念和私营部门的管理技能。
其次，树立规则理念。中国法制建设滞后，执法程序人为扭曲，尽管采用宪政管理形式，但实际上选择的仍是具有人治特征的管理模式，在经济运行与社会管理过程中，起决定作用的往往不是法律、规则而是领导的批示和会议动员。所谓“黑头(法律)不如红头(文件)”、“红头(文件)不如无头(批示)”的现象，正是这种情况的生动体现。政府不规范行为既影响政府的威望与形象，也使政府管理效能大打折扣。如何使中国政府管理模式从个人权威转向规则权威，不以个人的意志为转移，也不以领导人的更替而使（下转第136页）（上接第76页）政策产生变化，这是中国实现现代化和走向世界所面临的迫切问题。
再次，政府部门要实现权力本位到权利本位的转变。如果在设定行政权力时只考虑行政管理而很少顾及公民权利，将使公民利益随意受到损害，因为行政权力扩大则意味着公民权利的缩小。当前，全球化的冲击，“国家和政府权力的衰退以及其他社会组织(如工会、政党)的不断削弱导致个人通过集体行为发挥作用的潜能相应增长”，国家的权力退出后留下的真空，已经让迅速崛起的公民社会所占据，而公民个人、民间组织参与全球治理的能力和必要性也日益举世瞩目。在此情况下，政府固守某些缺乏合法性貌似强大的行政权力实在是不明智之举。而且，培育政府官员的“权利”观念，不仅有利于制约行政权力，实现统治性行政向服务性行政的转变，同时也能够提升国家参与全球化的能力。
想获取更多信息，或者咨询相关业务可以关注我们的微信公众平台：SMR_gz
或者扫描下面二维码
