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　　政府教育管理公众满意度测评是在政府履行教育管理职能过程中，社会公众对政府教育政策制定、公共财政供给、教育督导、教育公平保障、教育事业改革和发展等行为的受用效果的感受与经验的评价。推进政府教育管理公众满意度测评研究，是新公共管理背景下顾客导向理念与结果为本管理制度引入教育管理的结果，是借鉴西方国家新公共管理成功经验、推进我国政府教育管理理念和体制变革、实现办人民满意教育的根本要求。

　　公共服务公众满意度测评研究是近年来国际公共管理领域的一个前沿课题。了解、满足社会公众需求并使公众满意是新时期任何公共服务机构的基本使命。政府教育管理公众满意度测评不仅可以掌握社会公众对政府提供的教育公共服务和公共产品的评价，还可以帮助政府不断提高教育公共服务质量和公共产品供给水平。政府教育管理公众满意度测评是借鉴新公共管理运动兴起背景下的公众满意度测评工具，测量社会公众对所接受、感知到的教育公共服务和产品的质量、水平以及满意程度的评价。将西方新公共管理理论中的顾客导向、服务质量管理和满意度测评等理论引入教育行政管理领域，立足当前政府教育行政管理中存在的主要问题，探讨政府教育管理公众满意度测评研究的理论基础与现实依据,是构建一套科学的政府教育管理公众满意度测评体系必须探究的一个前提性、基础性问题。

　　一 政府教育管理公众满意度测评研究的理论基础

　　政府教育管理公众满意度测评是受西方国家新公共管理理念的影响，在政府履行教育管理职能过程中，社会公众对政府教育政策制定、公共财政供给、教育督导、教育公平保障、教育事业改革等的管理绩效和服务质量的感受的评价。新公共管理（NPM）是自20世纪70年代中期起西方国家兴起的一场声势浩大的政府改革运动。这场运动是以“3E”即经济（Economy）、效率（Efficiency

）和效益（Effectiveness）为目标，以在公共部门引入市场竞争机制和方式为特征，其最终目的就是要满足公共服务对象的需要，为公众和顾客提供优质高效的产品和服务。西方国家政府教育管理改革，作为新公共管理改革运动中的一个重要组成部分，获得了来自新公共管理理念和制度的支撑，其分权管理、顾客至上和结果为本制度基础，为政府教育管理满意度测评和质量监管奠定了坚实的基础。纵观西方国家政府教育管理公众满意度测评实践可知，在西方新公共管理改革国家中，政府教育公共服务绩效评估是社会公众对所接受、感知到的教育公共服务的结果、水平以及服务方式的评价。评价的对象主要包括政府教育公共服务数量是否充足、价格是否合理、质量是否有保障、方式是否有效、结果是否满意等。

1. 顾客导向与政府教育管理公众满意度测评

　　顾客导向（Customer Orientation）是指私营部门在制订营销策略时把如何满足顾客的需求摆在第一位，认为“哪里有顾客的需要，哪里就有市场”，私营部门应该“按需生产”的一种经验和管理理念。最早明确提出政府等公共部门应该坚持顾客导向理念的是戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler），他们主张政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与传输的老方法，建立起公共部门服务对象顾客的回应系统，及时倾听顾客的意见和切实满足顾客的需求。传统的政府管理模式是一种集权式的并对规则和程序负责，只要按照严格的规章制度去做，政府往往以一种傲慢的恩赐者的姿态面对公众，公众没有选择政府服务的权利。随着新公共管理理论和改革实践的发展，公共部门顾客导向理念逐渐深入人心，慢慢通过将那些受公共管理和公共政策影响的社会公众，也就是公共服务和公共政策产出的直接受益者或者间接受益者，看作是公共部门的顾客，要求政府及其公职人员站在顾客的立场上供给公共产品和服务，以追求顾客满意为基本目标。同时，这一理念也要求社会公众从使用者角色出发，根据自身对政府提供公共服务的数量、质量进行绩效评价。因此，顾客导向理念成为新公共管理理论的核心理念，贯穿在新公共治理行为和模式之中，成为政府新公共管理技术与方法如“明确的绩效标准、强调结果控制、促进竞争、合同外包、分权和非集中化、引入私营部门管理技术和方法”的统领性理念。

　　政府教育管理公众满意度测评是在政府公共服务领域坚持顾客导向理念和贯彻顾客至上原则的一种管理机制。新公共管理由于其市场化和管理主义的取向，使得新公共管理背景下作为政府绩效评估的特定形式的政府服务公众满意度测评，直接指向政府应具有的职能和应承担的责任，决定了在这一过程中政府与公众角色关系必然不同于传统官僚制。新公共管理及其实践所强调的以顾客为导向，就促成了政府公共服务公众满意度测评必须以其“顾客”即公众满意为根本标准。顾客导向为政府教育管理公众满意度测评提供了理论先导。一般来说，政府教育管理领域坚持顾客导向理念，蕴含着四个基本要点：一是社会公众拥有对政府教育公共服务的选择权。社会公众是教育公共服务和产品的消费者，是政府教育行政机构的顾客，他们能通过对教育服务和产品供给主体、内容与方式的选择来影响政府教育机构的行为。在政府教育管理领域，要确立社会公众对教育服务和产品的选择权，让其拥有充分选择的机会。二是社会公众拥有对政府教育公共服务的知情权。政府作为公共教育产品的提供者，有义务向社会公众提供优质的信息服务，使社会公众了解有关教育公共服务的产出过程、运营效果与财政支出情况，确保社会公众获得其所消费的教育服务的真实信息。三是社会公众拥有对教育公共服务质量的评价权。为了提高教育管理绩效和服务质量，政府教育行政机构应该遵循科学的管理流程，制定合理的公众服务标准，健全畅通的教育服务申诉、赔偿、测评制度来促使其提高质量。四是就政府教育行政机构而言，在顾客导向理念下政府教育行政机构必须积极快速地回应社会公众的需求，充分考虑公众的需求和满意程度，缩短政府与社会公众之间的距离，增强社会公众的认同感和满意度，努力促使社会公众感觉到的政府教育服务水平与其期望值接近。只有以顾客为驱动的政府教育管理，才能够为社会公众提供多样化的教育服务并保证高质量。总之，顾客导向理念为政府教育管理公众满意度测评体系构建提供了理念上的支撑。

　　2.结果为本与政府教育管理公众满意度测评

　　结果为本作为新公共管理运动倡导的原则，是针对传统官僚制过度注重过程和追求刻板的规章制度而开出的一剂药方。传统官僚制倾向于用不断增加和细化的规则来控制政府的管理行为与过程，政府部门按照职能的性质被分割为数众多的条条块块，工作变得像企业里的流水线，统一、标准而规范。这样的行政范式和传统结构认为“最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定”，“严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式”。在这样的官僚制体制结构中，规则往往被看得比结果重要得多，这样就造成了机构中的公职人员只对规则负责而不是对结果负责，导致了政府成为了“规则的迷宫”。正如戴维·奥斯本、特德·盖布勒所抱怨的，“过去50年来，美国的政治辩论集中在目的问题上，如政府应该做什么，政府应该为谁服务。我们相信在今天这些辩论已属次要”，“教育改革花了十年，追加了600亿美元的经费，可是测验的结果仍无进步，辍学率比1980年还高。”传统官僚制行政模式中追求的是以对规则负责为特征的，它给政府公职人员一种强有力的激励机制促使其循规蹈矩，严格按照既定的规则办事，重过程胜于结果。这种激励机制及其作用造成的弊端使政府的管理愈来愈偏离公众和社会的期望和要求。因此，新公共管理改革一个重要的措施和方向就是强调政府管理应该从注重过程转向注重结果，主张放松行政规制和实施依靠目标对管理的控制。在政府管理过程中，注重的是业绩而非程序，更有价值的是产出、结果和效益而非投入。在新公共管理改革实践过程中，政府绩效评估通过转变评估理念和内容，将其与结果管理有机结合起来，并为结果管理的制度安排及有效运行奠定了基础。

　　政府教育管理公众满意度测评是公众在享用政府对教育发展进行的管理和服务过程中，对公众关于政府教育管理效果全部经验感知的整体评价。因此，政府教育管理公众满意度测评，重点测度的还是政府教育管理的行为结果，即政府教育政策制定的科学合理与否、政府教育督导的效果如何、政府教育公平保障如何，测量的全部是这些观测点的结果而非过程。结果本位原则要求在政府教育管理公众满意度测评中，必须坚持测评于管理之后的原则，即只有在社会公众体验到政府教育管理和服务质量以后，才能运用科学的测评模型和合理的调查问卷，对社会公众的态度进行测量。在构建教育管理公众满意度测评结构变量和潜在变量时，更多地应该选取那些结果指标而非过程指标。当然这里并不是说要忽视管理过程，而是要改变过度偏重过程忽视结果的取向。

　　3.教育行政管理理论与政府教育管理公众满意度测评

　　现代教育行政理论认为，“教育行政是国家行政的重要组成部分，是国家通过政府的教育行政部门对教育事业进行领导和管理。”教育行政活动与其他行政活动一样，其是在国家相关法律法规的指导下执行国家意志和政策的活动，具有一般行政活动的基本特征，即是以公共财政为依托而实施的旨在推进全民族文化和教育水平的公共事业，同时又具有行政机构内部的行政权力配置、计划决策、沟通协调的活动。与一般的行政活动相比，由于其是教育行政管理，因而具有一般行政活动所不具备的特殊性。如教育行政活动在很多方面要受到教育本身规律的制约，教育由于是知识传授、人力资源密集、价值高度涉入、专业性强的事业，因此教育行政管理在单纯行政专业手段适用范围、行政绩效评价、质量量化测评等方面，不同于一般的政府管理活动。坚持以教育行政管理理论为指导，可以实现将满意度测评体系更加契合教育管理的基本规律和活动逻辑，可以更好地实现满意度测评的科学性。

　　教育行政管理理论除了涵括政府教育行政过程与行政权力的行使等知识外，还对教育行政管理体制等问题有具体的阐述。教育行政管理体制是对教育行政权的组织形式和运作方式的总称。随着现代政府管理活动分工日益复杂，特别是教育行政管理活动因其对象如学校、教师具有高度的学术性、知识性，政府教育行政管理体制改革出现了一些新的特点。一方面，教育行政管理体制逐步突破过去中央集中统一和地方权力过少的局限，各级政府在教育事务上的管理权力和责任在法律上的划分日益明晰，激发了地方政府和人民群众发展教育事业的积极性；另一方面，在教育行政体制的运行上，由于“政事不分”，地方教育行政部门往往直接干预学校教育教学过程和学校内部管理。在理论上要解决这些问题，必须坚持教育行政管理的基本理论与范畴，通过引入质量管理和新公共管理的政策工具，来建构政府教育管理新的责任机制和治理结构。

　　二 政府教育管理公众满意度测评研究的现实需求

　　近年来，教育公平作为突出的社会问题引起我国公众的广泛关注，舆论对中小学择校、教育乱收费、“教育产业化”、高校招生中的不公平等问题的声讨不绝于耳。2010年中国主要城市公众教育满意度调查报告显示：2010年30个直辖市、省会城市的公众教育满意度均值较2009年下降了3%。2008年—2010年之间，主要城市公众教育满意度呈现下降趋势，公众教育满意度从前两年“比较满意到一般之间，明显偏于一般”的评价，变为“比较满意到不太满意之间，并滑向一般”的状态。教育满意度的变化趋势说明公众对本地区教育发展和改革的需求与政府教育服务水平之间的落差正在扩大。此次调查是由21世纪教育发展研究院、北京华通明略信息咨询公司于2010年10月8日至10月31日在中国35个主要城市实施，调查方式采取分层、随机抽样原则随机抽取。调查的主要内容就是公众对于教育的满意度情况，涉及教育质量、教育过程、教育公平、教育收费。对4个直辖市、26个省会城市及深圳、大连、青岛、宁波、厦门等5个计划单列市的7000名18-60周岁的成年常住居民进行了电话访问。目前中国的教育改革正处于关键时期，政府要积极主动为社会公众提供优质和高效的服务，就必须将社会公众的满意度纳入政府教育管理的改革和创新中予以考虑，基于满意度测评方法来研究政府教育管理公众满意度的现状，积极推进政府教育管理体制创新，成为现实的选择。

　　1.借鉴西方国家新公共管理成功经验的需要

　　西方国家新公共管理运动的一些改革措施全部深入到了公共部门的各个行业门类，如教育、社会保障、公用事业和基础设施等。其中，在公共教育领域内推行新公共管理理念和绩效评估措施是西方国家的一大共同点。1997年2月，克林顿政府发表了《为美国21世纪的教育而行动起来》的演说，指明了现行教育公共服务的不足以及尚需进一步努力的方面。1993年美国联邦教育部向国会和联邦责任审计署提交了一份《1998-2000年战略规划》，该规划反映了教育部的7大优先事项，阐述了联邦公共教育改革与发展的目的，该规划成为衡量美国联邦政府教育管理和发展绩效考评的纲领性文件。布什政府对美国公共教育特别是中小学基础教育给予了前所未有的重视，政府的年度教育财政充分体现了他的教育政策，同时也表现出了美国教育发展与改革的基本走向。2000年英国前首相布莱尔强调：“无论过去、现在还是将来，英国最重要的政策都是教育，教育，还是教育。”英国政府根据本国经济发展目标，制定出相应的教育公共服务发展战略和中长期规划。英国还通过推行国家课程和国家测试，加强了标准化和绩效管理，逐步成立了教育标准办公室（Office of Standards in Education，OFSTED）半官方机构，该机构每年根据政府教育发展的战略规划制定具体教育发展计划并对其绩效和公众满意度进行考核测评。德国也十分重视对政府公共教育服务供给质量的评估，强调社会公众的自助性和大力倡导“公众是消费者”的新公共管理理念，要求政府“对公众需求迅速响应”。德国改革政府教育服务机制，认为公众是政府的“顾客”，政府及其教育机构应该倾听公众的意见，建立明确的服务标准，向社会公众作出承诺并赋予公众以选择“卖主”的权利。近年来，德国引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式，充分吸收公众参与公共服务质量监控，专门成立了一个叫做社区管理联合会的机构（Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement，KGSt），负责实施不同城市之间“公共交互指标网络”，比较各自的服务质量并从其他市政当局或部门吸收先进的经验。意大利将社会公众满意度作为公共教育服务考核的首要标准，由改革创新部负责公共教育服务供给质量的监管。该部专设公共服务监察处，协助专家就社会公众和企业对公共教育服务的满意度、政府教育服务效率进行调查，调查结果向社会公布，并作为第二年制定教育服务改革方案的依据。

　　2.推进我国政府教育管理理念和体制变革的要求

　　长期以来，受传统“官本位”思想和计划经济体制下科层制政府管理体制的影响，政府由于承担办学者与管理者合一的全能型角色，造成了教育管理上的政事不分、政府与学校关系混乱，教育行政部门重“管理”轻“服务”，机关工作人员 “门难进、脸难看、事难办”的问题依然存在。随着我国教育体制改革的深入，政府需要进一步转变管理理念和创新管理体制，探索新型的政府与学校的关系，应该按照建设服务型政府的要求，强化和完善各级政府的公共服务型职能。当前，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的要求，我国政府教育管理的目标、任务以及策略都已经逐步明确，即要“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。”而要实现推进各级教育行政管理机构实施职能的转变，由过去直接参与角色改为指导服务角色，单纯依靠现有的政府系统内自上而下的推动机制已经无法完成，必须寻找改革新的突破口和寻求改革的动力。以公众满意为导向构建科学的测评体系，来测评政府及其部门在提供公共服务方面的质量，有助于为转变政府管理理念和创新政府管理体制提供动力来源。政府服务的公众满意度测评是一个指挥棒，通过测评政府应该做什么以及在应该做的事情上做得怎么样，有助于清晰地界定政府管理不同类型教育服务的职责，强化政府统筹控协调功能，构建现代化教育行政管理体制。

　　3.办人民满意教育的根本要求

　　近年来，“办人民满意教育”提法时时见诸不同媒体，不仅为党和国家领导人所积极倡导，而且被写入党的十七大报告。“办人民满意教育”是党和国家对各级政府及其教育行政部门，当然也包括各级各类学校，提出的关于发展教育的根本任务和要求。改革开放30年来，我国教育事业改革与发展取得了巨大的成就，“有力地诠释了我国作为一个教育大国已成为不争之事实”，但同时，社会各界对教育的满意度并未随之“水涨船高”；相反，对教育的要求和批评却日甚一日，这集中反映了教育发展的实际效果与社会公众的心理预期之间存在较大差距。“办人民满意教育”的提出正是体现出中央力图下大气力破解这一现实难题的立场和态度。

　　从教育管理的角度而言，“办人民满意教育”要求各级政府、教育行政部门和学校要努力提高教育管理水平和绩效，要使教育工作能充分满足人民群众日益增长的教育需要。在这里，政府及教育行政机构是教育的主体，是教育管理行为与政策的实施者、发出者；人民则是教育公共产品和服务的受益者、享受者。因此，“办人民满意教育”揭示出从事教育管理的各级政府、教育行政部门和学校工作的服务本质，要求各级政府及其教育机构尽最大可能、下最大气力办好教育、服务学生学校、造福社会。同时，“办人民满意教育”实际上也是提出了办好教育的衡量标准，即凡是符合人民根本利益的教育，政府及其教育行政部门就应努力办好、建设好，人民满意是评判政府及其教育行政部门工作优劣、好坏的标准。“办人民满意教育”是邓小平同志关于衡量领导干部工作好坏标准（以人民满不满意、答不答应为标准）在教育领域的具体化；也是科学发展观在教育领域的具体化。如果不从政策宣传、口号的角度，而是从公共管理的视角看待这一问题，那么还可以发现：“办人民满意教育”是力图通过政府教育管理理念、职能、机制的转变，促进政府教育管理从重点关注教育内部事务转变到以社会需求为导向，为实现教育为民、教育惠民、教育利民的目标而进行的一系列教育管理职能履行、教育政策供给和教育财政资源配置行为；尝试推进政府教育管理从直接参与学校管理转变到尊重学校办学自主权，通过实施教育行业监管和质量监控，吸纳组织社会组织、家长、学生参与到教育决策、学校管理与教学发展过程中；在某种意义上说，“办人民满意教学”还是政府及其教育行政部门微观工作机制和宏观评价标准，即要求政府及其教育行政机关在制定教育政策实施管理行为时，要切实以满足社会公众需要为导向，切实解决那些为社会公众所广泛关注的教育管理过程中的热点、难点、焦点问题，一个一个地破解制约教育发展的难题，同时也要求政府及其教育行政部门在工作中坚持人民满意的工作标准，将其作为评价教育管理绩效的根本标准，将其贯穿于整个教育行政管理的始终。总之，“办人民满意教育”可以为践行政府教育管理公众满意度测评提供操作指南和标准，启发我们在政府教育管理及其满意度测评过程中，要突破过去“仅仅用经济指标或效率指标来衡量政府绩效”，摆脱过去习惯于以结构、规模、速度等标准来评价教育的局限，逐步引入公平、民主、公众满意这些新的思维与标准，有针对地解决公共教育服务发展“为了谁”、“谁来评”的问题，逐步形成科学、合理的教育行政管理绩效评价标准体系，从而促进公共教育服务持续、健康、快速发展。

　　三 推进政府教育管理公众满意度测评研究的基本方向

　　立足当前政府教育管理改革和公共服务消费意识日显的宏观背景，以公共管理、教育行政管理、组织行为学等学科知识为依托，综合运用新公共管理理论、消费者行为理论、满意度测评理论来研究政府教育服务公众满意度测评体系，沿着政府教育服务公众满意度测评的“理论基础→测评体系→实证研究→改进对策”的逻辑线索，构建一套比较科学合理的政府教育服务公众满意度测评体系，是西方国家新公共管理运动和理论发展的重要启示。

　　当前，回应这种现实需要，推进政府教育管理公众满意度测评研究，必须从影响政府教育管理公众满意度的因素分析入手，从教育公平、教育收费、教育过程、教育决策、教育质量、教育选拔制度、教育贡献率等方面列出具体分项指标，构建一套较为系统、科学的地方政府教育管理满意度指数（CEPSI）测评体系和结构模型，并探讨其科学性和合理性。同时，还可以以特定样本政府教育管理为例，运用该体系测量样本政府教育服务的公众满意度，最后提出改进政府教育服务公众满意度的具体政策建议。要综合运用规范研究与实证分析的方法，借鉴公共管理、教育行政管理和满意度测评等相关学科和理论，构建政府教育服务公众满意度测评体系。在构建政府教育服务公众满意度指标维度和模型时，要综合运用行政管理理论、教育管理学等知识来分析政府教育服务的职能定位、政策拟定和绩效产出的方式和规律，为选择和构建政府教育服务公众满意度测评变量奠定知识和理论基础。推进政府教育管理公众满意度测评研究，将可以从以下三方面有所突破和创新：

　　第一，运用消费者理论和顾客满意度理论阐释政府教育服务的本质、结构要素与形成机理。顾客满意度理论在政府等公共部门的运用已经成为共识并逐步付诸实践，但相关的讨论和实践主要集中在政府一般管理领域和政府的一些窗口部门，没有针对政府教育管理与教育服务的成果。立足教育管理和教育服务这一领域，探讨政府教育管理与服务作为公共服务的本质、作为广大社会公众消费的公益属性，有助于揭示政府教育服务的结构要素与形成机理。

　　第二，构建比较科学的政府教育服务公众满意度测评指数模型与测量体系。从影响政府教育管理公众满意度的因素分析入手，甄选出指标体系设计的四原则，即以人为本、注重公平、注重质量、注重效能，并从教育公平、教育收费、教育过程、教育决策、参与制度、教育质量、教育选拔制度、教育贡献率等方面列出具体分项指标，通过揭示政府教育服务受众满意度形成的机理，分析政府教育服务系统个要素之间因果关系，研究政府教育服务受众满意度测评的变量选择、结构分析、模型拟合度检测，可以构建一套较为系统、科学的地方政府教育管理满意度测评指标体系和结构模型，并探讨其科学性和合理性。

　　第三，从公众意愿与需要的角度出发研究和制定政府教育管理体制改革与政策调整方案。运用构建出的地方政府教育管理满意度测评体系，对样本政府教育管理公众满意度进行实证测评，基于测评结果进行地方政府教育管理问题诊断分析，从社会公众抱怨和公众需求出发，有针对地提出提高样本政府教育管理公众满意度的政策建议。

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