政府绩效评价：公共管理效益指数研究
2018年08月20日 | 作者: adminlin | 分类: 公共服务满意度 |
GDP指标由于自身存在着种种弊病，在政府工作绩效的评价申有很大的局限，已受到学术界和实际部门的广泛质疑；而幸福指数在研究目的、理论基础和采用方法等方面，与政府工作绩效评价指标迥然不同，彼此之间不存在任何的替代关系，因而不宜作为政府工作绩效的评价指标。应重新构造能够满足政府工作绩效评估的综合性指标――公共管理效益指数。与GDP指标和幸福指数相比较，公共管理效益指数作为政府工作绩效的评价指标，具有客观性、全面性、效益性、公平性、综合性等优点。
一、问题的提出
2006年，社会上一些舆论主张把当地的“幸福指数”纳入对政府工作的考核中来。嗣后，国家官方统计部门在非正式场合下，也提出开展幸福指数测算的设想，导致一些省市统计部门纷纷开始这方面的实践。许多媒体也加入讨论，认为应该将幸福指数纳入政府的考核系统，以此杜绝一些官员对GDP的盲目崇拜。可见，这一举措引起社会极大的关注。但人们褒贬不一，并未达到共识。必须承认，幸福指数是人们针对以GDP作为考核政府工作绩效指标存在种种弊病而提出的，因而主观愿望是令人称道的。但良好的愿望不一定产生满意的结果。现在摆在我们而前的问题是：将幸福指数作为政府绩效的考核指标，是否具有坚实的理论和方法论基础?如果答案是否定的，那么，接踵而来的问题是，我们应该用什么指标作为GDP的替代指标来评估政府工作的绩效?本文旨在对幸福指数作为考核政府部门业绩的指标存在不足进行评论的基础上，就笔者提出的公共管理效益指数的构造问题，(杨缅昆，熊萧，2005)进行更深入的探讨。
二、为什么说幸福指数不宜作为政府工作绩效的评价指标
目前人们议论的幸福指数，实际上是幸福(或快乐)概念的指标化。它旨在反映在不同时期人们对生活满足与否的主观感受的变化趋势。幸福概念是由哲学家或伦理学家提出的，但对幸福测量的研究目前主要在心理学领域广泛开展。毫无疑问，幸福指数的计算作为一个研究领域，具有一定的理论意义和现实意义。与幸福指数的研究领域不同，政府工作绩效评估的研究属于经济学领域。具体地说，属于经济统计分析领域。直至今日，幸福指数的计算没有进入经济学家和统计学家的研究视野。在这种情况下，当我们试图将不同研究对象的事物挂起钩来，首先必须进行严格的理论和方法的论证。然而，倘若查阅有关幸福指数的文献，不难发现，在几十篇的文章中，几乎都是宣传性的文章，没有一篇真正意义上的学术文章。显然，在没有深究幸福指数计算的理论和方法论基础的前提下，匆忙地将其与政府工作绩效的评估联系起来。并要付诸实践，是极为不妥当的。
笔者认为，幸福指数由于缺乏应有的坚实的理论和方法论基础，因而不宜作为政府工作绩效的评价指标。
第一，幸福指数是主观体验而不是客观观察的集中表现。
幸福指数，通俗地说，是对幸福感觉的计算。在心理学家看来，幸福感觉是需求或欲望满足的体验。幸福(快乐)研究专家陈惠雄教授在他的著作中就欲望概念进行了界定：“欲望是动物体因感觉缺乏而渴求满足的一种心理现象”。(陈惠雄，2003)根据这个定义，所谓幸福感觉就是感觉需求得到满足的心理表现。幸福指数就是以个人的心理感受为基础计算出来的。然而，由于人生目标的不同，个人的需求或欲望区别很大，因而，同一时期不同的人具有迥然不同的幸福标准，即使同一个人在不同时期的幸福感觉也是不同的。例如，处于贫困山区的农民，只要提高了收入，解决了温饱问题，就有幸福的感觉；然而，对于科学研究者而言，仅仅解决了温饱问题，并没有任何的幸福感觉。因为他们的幸福基点在很大程度上建立在研究成果得到社会的认同的基础上。所以，幸福感觉并没有统一的标准。个人的幸福感觉因人而异，因环境而异。换句话说，处于相同生活环境的个体，幸福感受可能大相径庭；而幸福感受类似的个体，其客观状态可能相去甚远。所以，面对同一个经济和社会的客观环境，选择不同的调查群体，可能会得出数值差异颇大的不同的幸福指数。众所周知，评价政府公共管理活动必须建立在可观察的客观基础之上。这是保证评价具有科学性和公正性的基本前提。正是由于幸福指数只是主观体验而不是客观观察的集中反映，用它作为评价政府公共管理行为的标准，可能会导致失真现象的产生。
第二，幸福感觉的相对性决定幸福指数具有不稳定的特性。 幸福作为一种心理感觉或体验。产生于比较的相对状态中。幸福感觉的相对性主要表现为两个方面：内部相对性和外部相对性。从内部相对性看，个人需求不仅具有无限性，而且存在着层次性。美国著名的社会心理学家马斯洛的需求理论，将人类的需求分为五个层次，呈金字塔状态：基础层次是生理需求，以后依次为安全需求、社交需求、尊重需求，最高层为自我实现的需求。正是欲望满足的依次递升性，使个人的幸福感觉不是相对稳定的，而是经常变化的。也就是说，一种感觉的满足相对于低层次的需求而言，可能是幸福的；但相对于高层次的需求而言，却不一定是幸福的。从外部相对性看，个人的幸福感觉不仅来自于自身欲望的满足，而且产生于人际比较之中。例如，一个人的收入虽有增长，但增长的幅度低于周围其他的人，那么，他的幸福感觉并不随着自身收入的增长按比例地增长，甚至感到不很幸福。正是由于幸福感觉的相对性，导致以其为计算基础的幸福指数是变幻莫测的，不具有客观的衡量基础，更无法作为评估政府绩效的综合性指标。
第三，影响幸福指数的许多因素与政府公共管理不存在必然或直接的联系。
个人幸福感觉是由多种因素共同作用的结果。其中，一部分属于经济因素，其表现的优劣好坏完全是政府部门作为的结果。如经济的稳定增长、分配收入的提高、物价的下降等因素会加大人们幸福的感觉；反之，经济增长的减缓，就业岗位的减少、持续的通货膨胀等因素则会降低人们幸福的感觉。但这只是问题的一个方面。根据目前幸福研究的主流理论，在人们达到一定的收入水平后，幸福感觉的高低在更大程度上取决于非经济因素。美国学者拉恩(Lanc)认为，与幸福有着较强相关性的非经济因素是婚姻圆满、自我尊重、自我管理技能以及财务稳定等。另一位学者米亚斯(Myers)等人的文章则在拉恩分析的基础上，又增加了好的人际关系、实现目标的成就感、宗教信仰等因素。(DesGasper，2005)心理学者德内夫(DeNeve)在4万名成年人中抽取了137个样本，通过分析发现人格特质与幸福感存在着显著相关，从而得出幸福感在一定程度上是由人的基因决定的结论。(邹琼，2005)不难看出，上述对幸福感觉产生较大影响的非经济因素，其表现好坏是与个人的性格和素质息息相关，而与政府公共管理的好坏没有必然的、直接的联系。显然，如果我们将作为经济因素和非经济因素的统一体的幸福指数，用于评估政府工作的绩效，不仅在理论上很难成立，而且在实践中造成很大的混乱。也就是说，幸福指数数值高时，并不能说明政府工作的绩效良好；反之，幸福指数数值低时，也不能说明政府工作绩效糟糕。
第四，以幸福指数作为政府工作绩效的评估指标更容易造假。
GDP作为政府工作绩效的评估指标，固然有许多弊病，但由于GDP核算是对产品和收入等因素的客观反映，其数值的高低受到多种指标因素的制约，其真实性可以得到验证。例如，某省市报告的GDP增长了，但用电量或运输量并没有按相应的比例增长，甚至消耗量反而减少，说明该省市虚报了GDP；又如，通过居民生活调查得到的人均收入和人均消费的数字，可以间接验证内含于GDP的劳动报酬总量的真实性等等。所以，至少从理论上说，GDP指标的计算是能够控制的，因而不容易造假。只不过GDP核算真实性的验证十分复杂，需要耗费大量的人力和物力，因而在我国并没有真正开展这项工作。然而，如果采用幸福指数作为评价政府工作绩效的综合性指标，很难避免造假现象的发生。因为，幸福指数作为个人主观体验的集合，不是对客观观察的计量，其数据的形成具有独立性，不受其它相关指标的制约。在实际计算中，调查者是在没有对幸福指标概念进行准确定义的前提下，采用问卷调查方式，提出若干相关问题，由被调查者根据自身的主观体验填写，并运用量表分析方法，将其归为“非常幸福”、“比较幸福”、“不很幸福”、“很不幸福”等类型，最终在此基础上计算出所谓的幸福指数。显然，这种做法不仅无法真正反映政府的实际业绩，而且由于它与其他指标不存在任何的钩稽关系，很容易导致地方政府虚报业绩，制造假象，不利于对政府公共管理行为的检查和监督。
其实，幸福指数计算理论与政府工作绩效评估理论属于不同的研究领域，彼此之间在研究目的、理论基础以及所采用的方法都大相径庭，很难将两者统一起来。
我国著名幸福研究专家邢占军教授在《测量幸福》一书中指出，编制中国城市居民主观幸福感量表的目的在于：(1)为衡量城市居民主观生活质量提供一种工具；(2)为构建小康社会指标体系进行探索；(3)为动态把握社会民意走向提供一种指示器；(4)为评价城市居民精神状态提供一种可供选择的工具。同时，他所设计的主观幸福感测量指标体系由10个指标组成，即充裕感、公平感、安定感、自主感、宁静感、和融感、舒适感、愉悦感、充实感以及现代感。(邢占军，2005)可见，邢教授的主观幸福感测量指标体系主要考察的是个人的主观生活质量和精神状态。其他学者所设计的幸福指数，其基本思路也大同小异。
政府绩效评估指标的研究则不同。它的目的不是对个人的主观感受进行评估，而是对政府为提高人们的幸福感觉所提供的经济条件和社会环境的良好性和效率性进行评价，因而必须具有很强的客观基础。国外著名政府绩效评价学者库普尔认为，政府绩效评估的主要思路是：(1)理论前提是经济学效率的假设；(2)采取经济学的成本一收益分析方法；(3)衡量政府绩效优劣的标准为投入和产出之比，特别是注重对产出的评估。(蔡立辉，2003)因此，政府工作绩效的评估，说到底是借助经济学理论和方法，对政府公共管理效益的评估，因而与幸福指数研究的宗旨相距颇远。
综上所述，我们可以得到结论，将幸福指数与政府绩效的评价牵强地联系起来，不仅不能真正解决政府工作评价问题，而且将其付诸实践必然会引发更大的混乱。
三、评价政府工作绩效应该采用什么指标
现在摆在我们面前的问题是：GDP指标由于自身存在着种种弊病，在政府工作绩效的评价中有很大的局限，已受到学术界和实际部门的广泛质疑；而幸福指数在研究目的、理论基础和采用方法等方面与政府工作绩效评价指标迥然不同，彼此之间不存在任何的替代关系。显然在这种情况下，我们应该另辟蹊径，重新构造能够满足政府工作绩效评估的综合性指标。
对政府公共管理绩效评价的研究有宏观与微观之分。在这里，笔者试图从宏观角度出发探讨政府公共管理绩效的评价问题。 如前所述，对政府工作绩效的评价，是对政府公共管理效益的评估。应该指出，从微观角度看，政府作为非盈利部门，不存在什么效益问题；然而，从宏观角度看，政府的效益体现为社会的进步、环境的和谐和社会成员物质和精神生活水平的提高。与微观企业效益概念一样，公共管理效益也可以定义为投入与产出的比较。所以在构建公共管理效益指数之前，首先应对公共管理的投入与产出进行科学的界定。
所谓公共管理投入，是指政府及其有关部门为开展公共管理活动而消耗的各种成本费用，包括人力费用和物力费用，如支付给政府工作人员的工资奖金、开展公共管理活动而消耗的材料以及所购置的固定资产等。但不应该包括与公共管理活动无关的转移收支。从统计核算角度说，如果我们将政府转移收支加以抽象，那么，公共管理投入可以用财政支出表示。
如果说公共管理投入概念界定比较简单，不会引起太多的争议，那么，界定公共管理产出概念。问题就复杂得多。众所周知，在国民经济核算体系中，有一个被称为“一般政府产出”的指标概念。但政府产出核算是建立在产出等于投入的平衡公式基础之上。所以，与其说该指标反映的是政府公共管理活动的产出，还不如说反映的是公共管理活动所投入的费用，因而，不是真正意义的公共管理的产出。
那么，公共管理的产出应该如何定义呢?笔者认为，公共管理产出的确定必须与政府公共管理的目标或责任紧密联系起来。英国著名学者达格斯古塔(Dasgupta)说：“国家的责任不在于管理幸福和保证成就，而是提供机会，提供所有人追求他们各自目标的前提”。在这里，达格斯古塔指出了政府公共管理内容的本质要求，对我们正确认识政府公共管理的目标或责任，从而科学构建政府公共管理绩效评价指标，提供了重要的启迪。
笔者认为，政府公共管理的目标和责任应该是不断提高社会成员日益增长的国民福利水平。如果这一认识能够成立，那么公共管理产出可以界定为：在一定时期政府及其有关部门通过公共管理活动使全体社会成员能够享用的国民福利总量。在这里，有必要讨论一下国民福利的概念。其一，从词源学的角度看，福利概念是幸福概念逐渐演化而来的，两者存在密切的联系。但决不能将两个概念等同起来，混为一谈。幸福是一个主观概念，是指个人对需求满足的主观感受；福利并不是幸福本身，而是指能够导致或提高个人幸福感的经济状况和社会环境，因而是一个客观概念。英国福利经济学家李特尔指出： “福利经济学感兴趣的是经济福利…‘经济’这个字眼所限定的，不是幸福，而是幸福的原因”。(李特尔，1980)我国学者周泓教授也认为：“福利是能够给人带来幸福的因素……福利就是让人类生活幸福的条件”。(周泓，1998)其二，按照福利经济学理论，国民福利表现为货币福利和非货币福利两大部分。货币福利，又称为经济福利，是指能够用货币形式衡量的福利，如货物与服务等，可以用GDP指标来反映；非货币福利，又称为非经济福利，是指在目前的统计核算尚无法用货币形式衡量的福利，如就业规模的提高，社会治安的进步，自然环境的改善，健康设施的完备等等。与货币福利相同，这些非货币福利同样也是使个人幸福感觉提高的前提因素。
根据上述公共管理产出和投入的定义，我们就可以建立公共管理效益评价的理论公式。
现在的问题是：上述政府公共管理效益评价的理论公式很难付诸实践。这是因为，与货币福利不同，在国民核算实践中，非货币福利是由若干个量纲不同、性质各异的实物指标组成(包括正福利和负福利指标)，如人均住房面积、每千人拥有医生和病床数、人口平均预期寿命、城市空气污染、犯罪率、失业或就业人口等等。由于这些非货币福利指标无法用货币的形式加以表现，所以作为公共管理活动成果的产出――国民福利核算，很难建立在绝对值基础之上。基于这一情况，有必要将上述理论公式加以变通。
一般认为，国民福利规模必须要用绝对量来表示。不过，这种看法过于机械死板。其实，只要我们在满足评价公共管理绩效的前提下，通过构造国民福利指数，以国民福利的相对数或增长幅度，间接反映货币福利以及无法以货币估算的非货币福利的规模，那么在建立公共管理效益评价指标过程中，同样会起到异曲同工的效应。下面是国民福利指数的基本公式：
式中，U为国民福利指数；a、b…n为性质不同的货币福利和非货币福利指标；W为各指标的相应权数；指标项下的1和0分别代表报告期和基期。上式是将能够影响国民福利增减的指标筛选出来，并将两个不同时期的对应指标加以比较，使其成为无量纲的无名数，与此同时赋予各个无名数指标以相应的权数，从而进行加权平均以获得国民福利指数。在国民福利指数基础之上，公共管理效益指数构造如下：
显而易见，与GDP指标和幸福指数相比较，公共管理效益指数作为政府工作绩效的评价指标，具有以下几个方面的优点：
1、客观性
与幸福指数的计算原则不同，公共管理效益指数是建立在对社会经济的客观观察而不是主观感受的基础之上。GDP作为一种货币福利，是对社会最终产品规模的反映，其客观性是显而易见的。即使那些在目前无法用货币计算的非货币福利项目，也是客观存在的实物指标。只有这样，对政府公共管理活动优劣的评价才具有科学性、稳定性和可比性。
2、全面性
人们之所以对以GDP作为评估政府工作绩效指标提出质疑，关键在于GDP指标的不全面性。这种不全面性表现为两个方面：其一，GDP反映的仅仅是货币福利。未包括非货币福利，而提高社会非货币福利水平，同样也是公共管理活动的重要内容；其二，GDP所说明的是经济活动的正效应(货物和服务)，而忽略经济活动的负效应(资源匮乏、环境污染等)，因此是一个名义国民福利指标，而不是实际国民福利指标。公共管理效益指标将非货币的正福利指标和负福利指标纳入考察的范围之内，弥补了GDP指标不足之处。
3、效益性
政府工作绩效的评估，从本质看，是运用经济学的成本一收益分析方法，对政府公共管理效率或效益进行考察。传统的政府工作绩效评估指标，往往强调产出而忽略投入，因而。很难满足政府工作绩效评估的要求。公共管理效益指数作为投入与产出的统一体。一方面将产出定义为国民福利，既包括货币福利，又包括非货币福利；另一方面，将投入定义为财政支出。通过对政府公共管理活动的产出与投入的比较，科学地评价政府工作的绩效。
4、公平性
政府工作绩效的评价必须坚持公平性或公正性原则。众所周知，由于不同区域的资源禀赋不同、经济发展条件不一，导致不同地方的政府在开展公共管理时是以不同的起点为前提的。经济发达地区，由于资金充裕，政府开展工作就会得心应手；反之，经济落后地区，由于资金拮据，政府开展工作就会遇到种种困难。公共管理效益指数借助相对数的形式，使原有经济统计中的绝对数，经过多次无量纲化而成为无名数，从而消除了不同区域的资源禀赋和经济条件的差异因素，使公共管理效益指数能够很好地体现公平性原则。
5、综合性
近年来，国内理论界认识到以单一的CDP指标评价政府公共管理绩效的弊病，开展了对政府绩效评价指标体系的研究，取得了一定的成绩。但利用指标体系进行政府工作绩效评价也有不足之处，表现为指标繁多，过于分散，不易直观。尤其是个别指标之间存在着正逆之分，如经济与污染的规模同时增长等等，导致对政府工作绩效很难作出正确的评价。公共管理效益指数则是在政府绩效评价指标体系基础上，利用特定的统计方法，将那些分散的指标加以综合，形成一个比较直观的标志性指标，从而可以圆满地解决政府工作绩效的评价问题。
最后，需要指出的是，上述公共管理效益指数计算思路的提出，仅仅是我们在公共管理绩效评价研究问题上迈出的第一步。事实上，在这个问题上我们还有许多工作要做，如指标的筛选、权重的确定，以及如何利用公式进行实证研究等等。我们将另文探讨这些问题，以便与理论界同仁进一步交流。
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